日前，國(guó)務(wù)院公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2024年5月1日起施行。

國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心主任徐華清表示，《條例》的出臺(tái)是我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)中的里程碑事件，開(kāi)啟了我國(guó)碳排放權(quán)交易的法治新局面，為碳排放權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)行和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

碳市場(chǎng)位階更高的行政法規(guī)出臺(tái)

碳排放權(quán)交易是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放、助力積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重要政策工具。

實(shí)際上，我國(guó)已在多個(gè)城市開(kāi)展先行先試，穩(wěn)步推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。2011年10月，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等地啟動(dòng)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)工作;2017年12月，啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。

2021年7月，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上線交易。上線交易以來(lái)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行整體平穩(wěn)，年均覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國(guó)總排放量的比例超過(guò)40%。截至2023年底，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)共納入2257家發(fā)電企業(yè)，累計(jì)成交量約4.4億噸，成交額約249億元，碳排放權(quán)交易的政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

與此同時(shí)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)制度建設(shè)方面的短板日益明顯。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，此前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于碳排放權(quán)交易管理的法律、行政法規(guī)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)章、文件執(zhí)行，立法位階較低，權(quán)威性不足，難以滿足規(guī)范交易活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、懲處違法行為等實(shí)際需要，急需制定專門行政法規(guī)，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理提供明確法律依據(jù)，保障和促進(jìn)其健康發(fā)展。

記者了解到，此前，碳排放權(quán)交易管理主要依靠部門規(guī)章來(lái)進(jìn)行。

比如，生態(tài)環(huán)境部2020年12月公布的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，適用于全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)，包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算，溫室氣體排放報(bào)告與核查等活動(dòng)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效認(rèn)為，相較于部門規(guī)章，《條例》屬于位階更高的行政法規(guī)，在制度內(nèi)容方面則在充分吸收借鑒已有規(guī)章內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于碳達(dá)峰碳中和國(guó)家目標(biāo)承諾和工作部署，圍繞有效控制和減少溫室氣體排放這一碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)域的工作重點(diǎn)，對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易及相關(guān)活動(dòng)提出了更加明確的管理要求。

中國(guó)數(shù)實(shí)融合50人論壇智庫(kù)專家洪勇在接受中國(guó)城市報(bào)記者采訪時(shí)表示，《條例》的實(shí)施將對(duì)中國(guó)碳市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，不僅為碳排放權(quán)交易提供了更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，也為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了重要制度保障。

保障全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行

可靠的數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。在我國(guó)碳交易市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，碳交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)弄虛作假問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

“作為參與碳排放權(quán)交易的重要主體和直接利益相關(guān)者，當(dāng)前部分重點(diǎn)排放單位存在碳排放管理能力較弱、缺乏完備的內(nèi)部數(shù)據(jù)管理和碳資產(chǎn)管理制度體系、未合理設(shè)置專職管理崗位等問(wèn)題。”徐華清說(shuō)。

在防范碳排放數(shù)據(jù)造假行為方面，《條例》提出，“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)采取有效措施控制溫室氣體排放”“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)、年度排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)”“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向社會(huì)公開(kāi)其年度排放報(bào)告中的排放量、排放設(shè)施、統(tǒng)計(jì)核算方法等信息”。

在徐華清看來(lái)，《條例》對(duì)于數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的要求，有助于推動(dòng)重點(diǎn)排放單位及相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的規(guī)范化和常態(tài)化管理、深化對(duì)碳排放權(quán)交易的正確理解，進(jìn)而切實(shí)提高重點(diǎn)排放單位及相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在碳排放和碳資產(chǎn)管理方面的專業(yè)能力水平，有利于改善市場(chǎng)交易活躍度并促進(jìn)形成合理碳價(jià)，更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)控制溫室氣體排放的作用，同時(shí)為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)從強(qiáng)度控制向總量控制轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)。

同時(shí)，《條例》加大了對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量相關(guān)違法違規(guī)行為的處罰力度。

比如，編制的年度排放報(bào)告存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報(bào)告編制過(guò)程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實(shí)施其他弄虛作假行為，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款;沒(méi)有違法所得或者違法所得不足50萬(wàn)元的，處50萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款;對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款;拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治。

“相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，行政處罰力度有大幅提升，有助于強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。”徐華清說(shuō)。

竺效表示，《條例》通過(guò)明確規(guī)定重點(diǎn)排放單位、監(jiān)管部門、第三方機(jī)構(gòu)等主體的義務(wù)和責(zé)任，加強(qiáng)了對(duì)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督管理，有利于保障全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

高碳排放行業(yè)將受直接影響

需要注意的是，除了碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展迅速的同時(shí)還存在一些挑戰(zhàn)。

洪勇向記者分析，如何平衡碳排放權(quán)配額的分配，確保公平和效率，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)減少碳排放，是一個(gè)重要挑戰(zhàn)。還有，如何擴(kuò)容行業(yè)范圍、溫室氣體種類以及參與主體，也是碳市場(chǎng)面臨的一大挑戰(zhàn)。

“我國(guó)碳市場(chǎng)還處于起步階段，市場(chǎng)成熟度相對(duì)較低。需要建立完善的市場(chǎng)規(guī)則、監(jiān)管體系和交易機(jī)制，確保市場(chǎng)的公平、公正和透明。同時(shí)，由于碳市場(chǎng)涉及企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，一些企業(yè)可能對(duì)參與碳市場(chǎng)持觀望態(tài)度。需要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提高企業(yè)對(duì)碳市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)和參與度。另外，隨著全球碳市場(chǎng)的不斷發(fā)展，我國(guó)碳市場(chǎng)將面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。需要不斷提升自身的市場(chǎng)建設(shè)和管理水平，以應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。”北京社科院副研究員王鵬在接受中國(guó)城市報(bào)記者采訪時(shí)表示。

碳市場(chǎng)建設(shè)涉及多個(gè)行業(yè)，《條例》發(fā)布后，哪些行業(yè)最直接受影響?

王鵬告訴記者，電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工、造紙、航空等高碳排放行業(yè)將首當(dāng)其沖。這些行業(yè)需要按照《條例》規(guī)定參與碳排放權(quán)交易，對(duì)于排放超標(biāo)的企業(yè)，將需要購(gòu)買額外的排放權(quán)，增加運(yùn)營(yíng)成本。但同時(shí)，《條例》也為這些行業(yè)提供了減排的動(dòng)力和機(jī)遇，激勵(lì)它們通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和管理提升來(lái)降低碳排放。

王鵬進(jìn)一步表示，除了直接參與碳排放權(quán)交易的行業(yè)外，其他行業(yè)如新能源、環(huán)保、節(jié)能等也將受益。隨著碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展，這些行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)需求將增加，市場(chǎng)前景廣闊。

未來(lái)，我國(guó)碳市場(chǎng)有望在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。王鵬說(shuō)：“一是隨著更多的行業(yè)和企業(yè)參與到碳市場(chǎng)中來(lái)，我國(guó)碳市場(chǎng)的規(guī)模將不斷擴(kuò)大。這將為綠色低碳技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用提供更多的資金支持和發(fā)展空間。二是未來(lái)我國(guó)碳市場(chǎng)有望推出更多的交易品種和方式，如碳期貨、碳期權(quán)等衍生品交易。這將為投資者提供更多的投資選擇和風(fēng)險(xiǎn)管理工具。三是隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化的緊迫性增加，未來(lái)我國(guó)碳市場(chǎng)有望與國(guó)際碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更緊密的合作和對(duì)接。這將為我國(guó)綠色低碳發(fā)展提供更多的國(guó)際資源和支持。”

如何確保《條例》順利實(shí)施?

“確?！稐l例》順利實(shí)施、落地落實(shí)，有很多工作要做。”生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，持續(xù)抓好宣傳貫徹，幫助有關(guān)部門工作人員、重點(diǎn)排放單位、有關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人更好地掌握《條例》內(nèi)容;及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)章、辦法、標(biāo)準(zhǔn)等更為具體、操作性更強(qiáng)的規(guī)定;完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌整合各方面力量，加快管理平臺(tái)建設(shè)，提升監(jiān)管的信息化、智能化水平，形成監(jiān)管合力。

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