中國能源體制改革已步入攻堅(jiān)階段，既有矛盾亟待破解，新形勢也迫切需要變革體制機(jī)制。改革既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)分類推進(jìn)

□王金照

改革開放以來，中國能源體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，在引入競爭機(jī)制、培育市場主體、完善市場體系、加強(qiáng)管理能力建設(shè)等方面取得了重要進(jìn)展。目前，中國能源體制改革已步入攻堅(jiān)階段，既有體制矛盾亟待破解，新形勢也迫切需要變革體制機(jī)制，同時要統(tǒng)籌兼顧社會承受能力，妥善處理好各方面的利益關(guān)系。

改革面臨的形勢和任務(wù)

能源領(lǐng)域單一投資主體格局逐步打破，能源市場初步建立，能源價格改革向前推進(jìn)，能源發(fā)展的體制環(huán)境不斷改善，對保障能源供應(yīng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

受多種因素制約，中國能源體制機(jī)制與科學(xué)發(fā)展的要求仍有較大差距，深層次矛盾不斷積累，并日益成為轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式的主要障礙。突出表現(xiàn)為：煤炭資源管理及市場準(zhǔn)入退出等機(jī)制不健全，資源稅費(fèi)政策不完善，開發(fā)秩序較亂，資源收益分配不盡合理；電網(wǎng)獨(dú)家壟斷電力買賣權(quán)力，用戶與發(fā)電企業(yè)不能直接交易，區(qū)域電力市場建設(shè)停滯，電價改革滯后，輸配分開和競價上網(wǎng)未能實(shí)現(xiàn)；油氣勘探開發(fā)、批發(fā)零售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)有效競爭不足，管網(wǎng)尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和公平接入；水電開發(fā)的移民安置、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，新能源和分布式能源發(fā)電上網(wǎng)和消納困難；能源科技創(chuàng)新體制不完善，產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)，自主創(chuàng)新能力不足；能源普遍服務(wù)機(jī)制不健全，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)；能源管理體制不完善，政府管理缺位、錯位與越位并存，行業(yè)管理薄弱；能源體制改革缺乏頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃和強(qiáng)有力的決策、實(shí)施、監(jiān)督機(jī)制，一些重大改革久拖不決或決而不行。

國際金融危機(jī)以來，綠色能源和低碳技術(shù)革命在全球興起，世界主要國家紛紛調(diào)整能源戰(zhàn)略，圍繞應(yīng)對氣候變化和能源資源的競爭與博弈日趨激烈。隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動能源消費(fèi)持續(xù)增長；對外依存度持續(xù)上升，能源安全面臨更加嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；能源使用產(chǎn)生的大氣污染和溫室氣體排放帶來前所未有的環(huán)境壓力，對中國能源體制提出了更高的要求。

改革總體思路

1.基本原則。堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，打破能源行業(yè)壁壘和壟斷，促進(jìn)有效競爭。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，強(qiáng)化能源行業(yè)管理，有效發(fā)揮政府的引導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)管作用。

堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展與保障民生相結(jié)合。改革既要實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約資源、保障供應(yīng)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新等能源發(fā)展目標(biāo)；也要保障民生目標(biāo)，提高能源普遍服務(wù)水平，保障低收入群體的基本能源需求。

堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)與分類指導(dǎo)相結(jié)合。改革既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確總體改革方向目標(biāo)和基本框架，統(tǒng)籌推進(jìn)能源各領(lǐng)域各層面改革，增強(qiáng)改革的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。同時，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)分類推進(jìn)改革，把握好改革的時機(jī)、節(jié)奏和力度，重大改革任務(wù)先試點(diǎn)、后推廣。

堅(jiān)持謀劃長遠(yuǎn)與立足當(dāng)前相結(jié)合。既要有長期的戰(zhàn)略思考，又要遠(yuǎn)近結(jié)合，標(biāo)本兼治，立足當(dāng)前，選擇矛盾突出的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為改革突破口，不失時機(jī)地加快推進(jìn)。

2.主要目標(biāo)。到2015年，競爭性能源領(lǐng)域的行業(yè)壟斷逐步打破，市場競爭程度顯著提高，能源價格機(jī)制逐步理順，財(cái)稅調(diào)節(jié)更趨合理，重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得突破，制約能源發(fā)展的突出矛盾得到有效緩解，合理控制能源消費(fèi)總量的新機(jī)制形成，能源法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，行業(yè)管理水平顯著提升。

到2020年，建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，市場主體多元、市場競爭充分、價格機(jī)制完善、市場體系健全、財(cái)稅調(diào)節(jié)科學(xué)、法律體系完備、宏觀管理高效、市場監(jiān)管有力的現(xiàn)代能源體制，形成能源健康可持續(xù)發(fā)展的基本制度框架。

3.戰(zhàn)略重點(diǎn)。優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)界定競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，對可以實(shí)現(xiàn)有效競爭的業(yè)務(wù)引入競爭機(jī)制；對自然壟斷業(yè)務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，保障公平接入和普遍服務(wù)。積極培育能源市場競爭主體，除自然壟斷環(huán)節(jié)和關(guān)系國家安全及國民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域外，鼓勵民營、境外等各類投資主體公平進(jìn)入。加快國有能源企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

加強(qiáng)能源市場體系建設(shè)。建立健全統(tǒng)一開放、競爭有序的能源市場，打破市場壟斷和分割格局，促進(jìn)能源產(chǎn)品和要素自由流動和充分競爭。完善區(qū)域性、全國性能源市場，積極發(fā)展現(xiàn)貨、長期合約、期貨等交易形式。主動參與國際能源市場建設(shè)和規(guī)則制定，有效應(yīng)對國際市場風(fēng)險，提升能源國際合作質(zhì)量。

理順能源價格形成機(jī)制。建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的能源價格形成機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)競爭性環(huán)節(jié)由市場形成價格、自然壟斷環(huán)節(jié)由政府監(jiān)管定價。逐步推動上網(wǎng)電價和銷售電價、油氣出廠價格和銷售價格市場化。完善對輸配電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等政府定價，建立公開透明、有利于激勵投資和降低成本的價格機(jī)制。

健全能源財(cái)稅金融體制。推進(jìn)資源稅費(fèi)改革，逐步理順資源所有者與開發(fā)主體、中央與地方資源收益分配關(guān)系。強(qiáng)化能源消費(fèi)環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)，開征化石能源消費(fèi)稅或碳稅。建立長期穩(wěn)定的支持可再生能源、分布式能源和非常規(guī)能源發(fā)展的專項(xiàng)資金制度，以及對低收入群體和特殊行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼制度。加大對節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、普遍服務(wù)等財(cái)政支出力度。實(shí)施能源金融戰(zhàn)略，利用外匯儲備和金融優(yōu)勢，建立能源資源海外開發(fā)支持保障機(jī)制。

加快政府職能轉(zhuǎn)變。理順能源行業(yè)主管部門與相關(guān)部門、各級能源管理部門的關(guān)系，避免“政出多門”。減少政府對能源微觀事務(wù)的干預(yù)，取消可交由市場發(fā)揮作用的行政審批，下放可由地方政府行使的審批權(quán)限。建立政府主導(dǎo)的能源普遍服務(wù)新機(jī)制。加強(qiáng)對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平服務(wù)以及競爭性領(lǐng)域的市場秩序監(jiān)管，建立公開、公平、科學(xué)、有效的監(jiān)管體系。完善國有能源企業(yè)考核評價機(jī)制。

改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)施路徑

1.從建立發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易機(jī)制起步，推動電力體制改革。電力是整個能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用的中心環(huán)節(jié)，理順能源體制必須推動電力體制改革。但電力體制改革不一定非要從難度大、風(fēng)險高的電網(wǎng)拆分著手，可以在保持現(xiàn)有電網(wǎng)物理架構(gòu)和利益格局基本不變的情況下，從打破電網(wǎng)公司獨(dú)家買電獨(dú)家賣電的市場格局、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機(jī)制起步，逐步深入，具體的措施有：

（1）分批放開大用戶，建立大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接（雙邊）交易機(jī)制。改革初期，可建立統(tǒng)一的市場交易平臺，發(fā)電企業(yè)和大用戶強(qiáng)制參與，成交結(jié)果和價格由供需雙方協(xié)商決定。為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的發(fā)電量份額也相應(yīng)逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴(kuò)展到短期交易和實(shí)時交易。對雙邊交易以外的電量仍實(shí)行電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電價由政府制定。這項(xiàng)改革能夠逐步實(shí)現(xiàn)80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網(wǎng)作為保底供電商提供供電服務(wù)和普遍服務(wù)，供電安全等風(fēng)險可以防范。

（2）可從固定購銷差價起步，建立獨(dú)立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費(fèi)提供標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨(dú)立輸配電價，但這需要建立在主輔分開、資產(chǎn)核算并建立相應(yīng)的成本核算方法的基礎(chǔ)上，是一個較長期的過程，并且觸及電網(wǎng)公司的核心利益。當(dāng)前，可以從固定購銷差價起步，根據(jù)現(xiàn)有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網(wǎng)費(fèi)用。該方案不僅簡單易行，便于實(shí)施；而且在保障電網(wǎng)企業(yè)既有利益的同時，還改變了電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發(fā)電企業(yè)和用戶的利益，電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

（3）可將電力交易機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)分離，受政府直接領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)，以實(shí)現(xiàn)公平交易。交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運(yùn)營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。從實(shí)施難度上看，電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨(dú)立要小得多。

（4）通過機(jī)制設(shè)計(jì)解決可再生能源發(fā)展和居民補(bǔ)貼等問題。當(dāng)前及未來一段時期，中國可再生能源發(fā)展仍面臨成本高于常規(guī)機(jī)組的問題，電力普遍服務(wù)的要求也會造成用戶側(cè)交叉補(bǔ)貼的長期存在，在放開大用戶用電交易的同時，需要對相關(guān)制度進(jìn)行再設(shè)計(jì)。當(dāng)前的用戶側(cè)電價中包含的農(nóng)網(wǎng)還貸、可再生能源發(fā)展等基金，可重新進(jìn)行核算整合，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的電力基金，與輸配電費(fèi)同步向所有用戶收取，其資金用于補(bǔ)貼低收入群體的基本生活用電和可再生能源發(fā)展，從而減少對當(dāng)前利益格局產(chǎn)生的沖擊，有利于推進(jìn)新機(jī)制的建立。

2.以發(fā)展頁巖氣、開放油氣進(jìn)口改革為突破口，推進(jìn)石油天然氣體制改革。石油天然氣領(lǐng)域改革可以從發(fā)展頁巖氣、開放油氣進(jìn)口等增量改革起步，逐步向縱深推進(jìn)。

（1）改革探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，大力推動頁巖氣等非常規(guī)油氣發(fā)展。為大力發(fā)展頁巖氣，國家將頁巖氣作為獨(dú)立礦種進(jìn)行探礦權(quán)招標(biāo)，引入了民間資本等新的競爭者和投資主體，打破了油氣勘探開發(fā)區(qū)塊壟斷且長期固化的局面，在石油天然氣改革方面邁出了重要一步。但是，由于70%以上的非常規(guī)油氣資源和常規(guī)油氣資源賦存區(qū)域重疊，這部分資源最優(yōu)質(zhì)的區(qū)域尚未引入招標(biāo)，仍由三大石油公司和延長石油負(fù)責(zé)勘探。對于這些存量油氣區(qū)塊，要強(qiáng)化礦權(quán)管理，對現(xiàn)有企業(yè)探礦投入嚴(yán)格考核，并將未達(dá)到投入要求的區(qū)塊拿出來重新招標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)，增加油氣產(chǎn)量。

（2）改革管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營模式。長期以來，中國油氣管網(wǎng)由三大石油公司分別建設(shè)、運(yùn)營，管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃和公平開放。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立和落實(shí)天然氣管網(wǎng)公平接入制度，保障天然氣管網(wǎng)對不同企業(yè)、不同類型天然氣（含頁巖氣、煤層氣、煤制氣等）的無歧視公平接入。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)天然氣輸送業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分離和產(chǎn)權(quán)分離，在天然氣運(yùn)輸和運(yùn)營上引入不同的業(yè)主，由國家統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管。

（3）逐步放開原油進(jìn)口，引入競爭，提高效率。石油領(lǐng)域改革的突破口是放開原油進(jìn)口限制。要建立基于油品生產(chǎn)質(zhì)量和儲運(yùn)安全而非所有制身份的原油進(jìn)口準(zhǔn)入條件和配額分配方法，以此增加石油進(jìn)口主體，廣泛參與國際石油市場，在三大石油公司之外形成從原油進(jìn)口到石油加工煉化和成品油銷售的較完整產(chǎn)業(yè)鏈，從而引入競爭，提高效率，為下一步放開石油價格、加快推進(jìn)上海原油和天然氣期貨市場建設(shè)打下基礎(chǔ)。

3.以完善資源稅費(fèi)和能源消費(fèi)稅為重點(diǎn)，建立能源生產(chǎn)消費(fèi)約束和綠色轉(zhuǎn)型的財(cái)稅調(diào)控機(jī)制。（1）規(guī)范資源稅費(fèi)。可首先規(guī)范資源稅費(fèi)，將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費(fèi)用逐步納入到資源稅的范疇，提高其規(guī)范性和透明度。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高資源稅的稅率，完善計(jì)征方式，將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴(kuò)展到煤炭等領(lǐng)域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)。在完善資源稅費(fèi)水平、結(jié)構(gòu)、征收方式的同時，還應(yīng)合理確定資源所有者與開發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，以促進(jìn)形成上下統(tǒng)一的能源資源開發(fā)和保護(hù)機(jī)制為目標(biāo)，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。

（2）逐步完善能源消費(fèi)稅。可在汽柴油消費(fèi)稅的基礎(chǔ)上，逐步開征化石能源消費(fèi)稅或碳稅，加強(qiáng)對能源消費(fèi)行為的約束和引導(dǎo)。開征消費(fèi)稅并不意味著一定推動終端能源價格的上漲；相反，消費(fèi)稅稅率可根據(jù)能源市場情況及時調(diào)節(jié)，在市場價格波動劇烈時有效平抑對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的沖擊。

為減少資源稅和消費(fèi)稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大調(diào)整，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補(bǔ)貼制度。比如，對于低收入群體，當(dāng)能源支出超出其收入10%后進(jìn)行直接補(bǔ)貼，在實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時不增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

4.以主輔分離和整體上市為主要途徑，推進(jìn)能源企業(yè)的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。目前一些國有大型能源企業(yè)，計(jì)劃將一部分競爭性業(yè)務(wù)拆分，引入包括民營企業(yè)在內(nèi)的外部投資者。這種改革的積極性值得稱贊，但這并不是最優(yōu)的改革方案。能源領(lǐng)域混合所有制的發(fā)展首先應(yīng)該是如上所述的競爭性環(huán)節(jié)引入新的競爭者，特別是民營企業(yè)。與此同時，對于已有的國有大型企業(yè)，應(yīng)該通過主輔分離或整體上市來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，避免簡單拆分造成企業(yè)國際競爭力下降。具體途徑有：

（1）通過整體上市和主輔分離做強(qiáng)主業(yè)。比如石油企業(yè)，可以將集團(tuán)公司內(nèi)有條件的油服業(yè)務(wù)和基地服務(wù)業(yè)務(wù)分拆上市或注入從事主業(yè)的股份公司；不能分拆上市或注入股份公司后降低股份公司價值的，可以將其民營化，以做強(qiáng)主業(yè)。集團(tuán)公司在完成主輔分離和整體上市后，主業(yè)的經(jīng)營管理主體是股權(quán)清晰的上市公司，集團(tuán)公司的歷史使命基本完成，可以注消。由于上市公司本身就是典型的混合所有制經(jīng)濟(jì)，國家可以通過資本市場這個平臺來實(shí)現(xiàn)國有資本的進(jìn)退，不用拆分企業(yè)就可以實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)。

（2）成立能源類投資公司，和社?；鹨黄鸪钟猩鲜泄竟煞?。集團(tuán)公司注消后，能源企業(yè)的一部分股權(quán)可以劃撥給社?；穑瑫r結(jié)合三中全會關(guān)于以管資本為主完善國有資產(chǎn)管理體制的要求，成立能源投資公司，持有一部分能源企業(yè)的股權(quán)。屆時將形成能源投資公司、社?；鸷蜕鐣顿Y者三足鼎立的股權(quán)結(jié)構(gòu)，從而建立起現(xiàn)代多元的股權(quán)治理結(jié)構(gòu)。其中，社?；鹜顿Y主要考慮長期的財(cái)務(wù)指標(biāo)。而能源投資公司在考慮到一定的財(cái)務(wù)指標(biāo)后，還必須考慮國家戰(zhàn)略，在一些戰(zhàn)略性行業(yè)占有絕對和相對控股，向公眾出售一些非戰(zhàn)略性股權(quán)的同時購買一些跨國石油公司和國際能源交易平臺的股權(quán)，擴(kuò)大對國際能源市場和產(chǎn)業(yè)的影響力和控制。能源投資公司將成為實(shí)施國家能源戰(zhàn)略的金融平臺。

5.加強(qiáng)能源管理體制改革，為推動能源持續(xù)健康發(fā)展提供保障。（1）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府能源管理方式。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少前置性審批，增強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策上面，簡化或下放行政審批，減少對能源微觀事務(wù)的干預(yù)。

（2）上收一些大型國有能源企業(yè)手中的行政職能。上收本應(yīng)由政府行使的能源管網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、分布式能源發(fā)電并網(wǎng)準(zhǔn)入、油氣管網(wǎng)準(zhǔn)入等行政權(quán)，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)經(jīng)營者回歸到企業(yè)本來角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度履行職責(zé)。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)能源監(jiān)管。健全能源監(jiān)管制度和市場監(jiān)管體系，特別是加強(qiáng)對海上油氣生產(chǎn)安全環(huán)保、油氣管網(wǎng)運(yùn)行、電力領(lǐng)域的監(jiān)管，強(qiáng)化對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平服務(wù)以及競爭性領(lǐng)域市場秩序的監(jiān)管。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)部副部長、研究員）

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