受荷蘭政府邀請,中國國家能源局局長努爾·白克力不久前率團出席在荷蘭海牙舉辦的能源憲章部長級會議,并代表中國簽署了新的《國際能源憲章宣言》。中國自2001年12月成為能源憲章受邀觀察員國以來,雙方通過人員互訪、召開研討會和信息交流等方式開展了大量合作。國家發(fā)改委強調(diào),本次簽署國際能源憲章宣言,標(biāo)志著中國由受邀觀察員國變?yōu)楹灱s觀察員國,在國際能源治理的道路上邁出了新的一步。

從歐洲能源憲章到國際能源憲章

能源憲章是歐洲國家發(fā)起設(shè)立的、成員國覆蓋歐亞大陸的多邊性國際能源法律治理體系,以1991年《歐洲能源憲章宣言》為龍頭,以1994年《能源憲章條約》為主體,規(guī)制內(nèi)容以能源投資、貿(mào)易、運輸為主,兼及能源效率、競爭政策、金融、稅收、保險、環(huán)保、人員往來、政策透明度等廣泛議題。2010年11月,能源憲章成員方通過了“能源憲章進(jìn)程現(xiàn)代化路線圖”,啟動全球化戰(zhàn)略,力圖擴大成員國的地理覆蓋范圍,并重塑以能源貿(mào)易、能源投資和能源運輸為核心的制度優(yōu)勢。

2015年5月在荷蘭海牙舉行的能源憲章部長級會議上簽署的《國際能源憲章宣言》,是能源憲章體系現(xiàn)代化進(jìn)程的最新也是最重要的事件,宣告了能源憲章體系從歐洲能源憲章到國際能源憲章的華麗轉(zhuǎn)身。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度升級是決定能源憲章轉(zhuǎn)型成敗的兩條生命線。其中,制度升級試圖重塑能源憲章體系的制度優(yōu)勢,凝聚以能源貿(mào)易、能源投資和能源運輸為核心的制度設(shè)定,并以此激活既有成員國對能源憲章的政治熱情,并加強其對非成員方的吸引力。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則表現(xiàn)為能源憲章目前正在推行的全球化戰(zhàn)略。能源憲章體系希望借助結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型吸引更多國家參與到能源憲章體系中,在地理版圖上實現(xiàn)全球化,其擴張的重點,正是亞洲、非洲和拉美等新興國家。

能源憲章全球化戰(zhàn)略和我國“一帶一路”建設(shè)在地理范圍上重合,在政策議題上兼容,兩者殊途同歸,不謀而合。能源憲章現(xiàn)有成員版圖剛好和我國的“絲綢之路經(jīng)濟帶”規(guī)劃基本吻合,其擴大的方向以亞洲、非洲和拉美等新興國家為重點,與我國“21世紀(jì)海上絲綢之路”的方向大體一致。在這個意義上,二者合力,完全有望成功打造一個有全球影響的“絲綢之路能源帶”。

能源憲章與“一帶一路”能源合作

博鰲亞洲論壇之后,“一帶一路”建設(shè)進(jìn)入新階段。2015年3月28日,習(xí)近平主席在博鰲論壇發(fā)表《邁向命運共同體、開創(chuàng)亞洲新未來》的主題演講,指出:“國際形勢繼續(xù)發(fā)生深刻復(fù)雜變化,國際格局和國際秩序加速調(diào)整演變；能源安全等非傳統(tǒng)安全和全球性挑戰(zhàn)不斷增多,南北發(fā)展差距依然很大”；“一帶一路”合作倡議契合中國、沿線國家和本地區(qū)發(fā)展需要,符合有關(guān)各方共同利益,順應(yīng)了地區(qū)和全球合作潮流。

習(xí)近平主席強調(diào)“一帶一路”建設(shè)“要推進(jìn)建設(shè)亞洲能源資源合作機制,保障能源資源安全”。緊隨習(xí)近平主席博鰲演講,國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部經(jīng)國務(wù)院授權(quán)聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》(簡稱《“一帶一路”愿景和行動》),細(xì)化“一帶一路”建設(shè)路線圖,明確中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的共建原則、框架思路、合作重點和合作機制。而能源合作是“一帶一路”建設(shè)的重中之重。

《“一帶一路”愿景和行動》倡導(dǎo)依托既有合作平臺拓寬國際互利合作,強化多邊合作機制作用,讓更多國家和地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。需要指出的是,亞歐大陸上的能源合作并不是制度洼地,轉(zhuǎn)型中的能源憲章體系極有可能構(gòu)成“一帶一路”能源合作所依托的制度平臺。中國參與能源憲章在多個層次上與中國優(yōu)先對外政策高度契合,有利于中國建立符合中國利益的國際能源治理框架,搭建“絲綢之路能源帶”的戰(zhàn)略平臺,形成撬動以能源產(chǎn)業(yè)為核心的綜合性國際經(jīng)濟治理體系改革的戰(zhàn)略支點,而且有助于樹立中國建設(shè)性地、負(fù)責(zé)任地參與國際治理的國際形象。

中國應(yīng)深度參與能源憲章進(jìn)程

簽署《國際能源憲章宣言》是中國參與能源憲章體系轉(zhuǎn)型進(jìn)程的第一步。作為政治性宣言,宣言明確了能源憲章轉(zhuǎn)型的重點,昭示了締約國在能源領(lǐng)域進(jìn)行合作的姿態(tài)。然而,宣言并不具有法律拘束力,任何接受這些原則的國家都可以簽署。更實質(zhì)性參與能源憲章體系的一步是簽署具備法律拘束力、處在能源憲章體系核心的1994年《能源憲章條約》,并推動其核心條款修改,致力于達(dá)成新的《國際能源憲章條約》。

從短期來看,中國應(yīng)考慮簽署《能源憲章條約》。中國加入《能源憲章條約》的成本較低、收益較大。一方面,《能源憲章條約》項下的法律義務(wù)要求與中國在世界貿(mào)易組織和新一代國際投資協(xié)定下已承擔(dān)的國際義務(wù)大體相當(dāng)；國內(nèi)能源立法體系與能源憲章條約的銜接度高,而且加入《能源憲章條約》有助于整合國內(nèi)碎片化的零散能源立法。另一方面,作為相對發(fā)達(dá)的投資條約,《能源憲章條約》可以彌補我國與《能源憲章條約》締約國簽署的早期投資條約保護范圍有限、保護程度不足的缺點,提高對中國在《能源憲章條約》締約國直接投資的保護水準(zhǔn)。而且,簽署《能源憲章條約》與中國最近優(yōu)先推進(jìn)的“一帶一路”戰(zhàn)略高度契合,也使我國有機會積累參與乃至引領(lǐng)國際制度改革的一手經(jīng)驗,為中國更加深入、更負(fù)責(zé)任、更具建設(shè)性地參與乃至引領(lǐng)現(xiàn)有國際經(jīng)濟制度的建構(gòu)改造提供一個最佳的“制度練車場”。

從長期來看,中國應(yīng)積極推動修訂《能源憲章條約》,引領(lǐng)能源憲章體系的2.0升級。出席今年5月舉行的能源憲章部長會議并簽署《國際能源憲章宣言》已經(jīng)昭示了中國積極參與并謀求主導(dǎo)全球能源有效治理的姿態(tài)。中國應(yīng)繼續(xù)在簽署《能源憲章條約》的基礎(chǔ)上推動條約機制升級,打造更加平衡、更加高效、更能回應(yīng)跨國投資監(jiān)管政策需求的新一代多邊投資條約,并納入更廣泛的能源合作議題。中國應(yīng)該積極謀求在能源憲章決策和運行機制中發(fā)揮重要甚至主導(dǎo)作用,使能源憲章進(jìn)程與“一帶一路”建設(shè)良性互動、優(yōu)勢互補,著力打造以我為主、于我有利并惠及全球的“絲綢之路能源帶”。

(作者系西安交通大學(xué)法學(xué)院院長兼絲綢之路國際法與比較法研究所所長)

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