摘要：必須充分運用多種經(jīng)濟尤其是價格手段，大力促進我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

新能源是指直接或間接地來自太陽或地球內(nèi)部所產(chǎn)生熱能的各種能源形式。新能源價格政策是指國家為達到一定的宏觀或行業(yè)發(fā)展目標，在新能源產(chǎn)品價格上所采取一系列方針、措施的總稱，主要包括新能源定價機制和價格扶持政策（包括價格激勵或補貼政策）。《可再生能源法》第十九條規(guī)定：可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，由國務(wù)院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時調(diào)整。實行招標確定的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，按照中標確定的價格執(zhí)行；但是不得高于同類可再生能源發(fā)電項目的政府定價水平。

新能源定價機制面臨的問題與困境

1.從價格本身看，目前新能源與傳統(tǒng)能源之間的價格關(guān)系不合理，成本相對較高，市場競爭力弱。

受資源無價觀念影響，傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)中煤炭、石油、天然氣、電力、水、土地等價格的價值補償并不充分，價格沒有真實反映其價值，沒有充分反映資源稀缺性和環(huán)境損害等社會成本，沒有使外部成本內(nèi)部化。而新能源技術(shù)屬于高新技術(shù)，再加上資源分散等特點，在現(xiàn)有技術(shù)水平下，相對于煤炭、石油等傳統(tǒng)能源來說成本較高、市場競爭力弱。除太陽能熱水器外，絕大多數(shù)新能源產(chǎn)品（主要包括電力、熱力、液體燃料等產(chǎn)品）與傳統(tǒng)能源產(chǎn)品相比，其生產(chǎn)成本還高出很多，缺乏市場競爭優(yōu)勢，達不到完全自主商業(yè)化發(fā)展的能力。扭曲的傳統(tǒng)能源價格，新能源與傳統(tǒng)能源之間不合理的價格比，不僅影響了新能源、新技術(shù)的應(yīng)用和改善能源利用效率，也給新能源產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展造成了不公平的市場，新能源產(chǎn)業(yè)很難與傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)平等競爭。

圖：新能源發(fā)電價格與脫硫燃煤標桿電價對比（略）

2.從定價方式看，新能源價格由政府主導(dǎo)，對市場反映不靈敏，未真正實現(xiàn)完全由市場定價。

由于目前我國電價市場尚未完全放開，新能源發(fā)電上網(wǎng)電價采用標桿電價和特許權(quán)招標電價兩種定價方式，最終定價權(quán)仍是政府定價為主導(dǎo)。政府以常規(guī)能源電價為基準定價，未明確其與新能源的發(fā)展程度等差異，而且這種標桿電價形成的反應(yīng)機制不靈敏，沒有隨成本下降作出相應(yīng)調(diào)整，從而導(dǎo)致各方利益相關(guān)者在長期都受到影響：

一是風(fēng)電上網(wǎng)定價實行分風(fēng)資源區(qū)定價，這種政府主導(dǎo)的區(qū)域統(tǒng)一定價忽視了區(qū)域內(nèi)風(fēng)資源的差異，比如出現(xiàn)某些高電價區(qū)域的資源與低價區(qū)資源條件相當，則其可以獲得超額利潤；不能通過市場競爭的方式進行資源配置優(yōu)化，短期內(nèi)部分企業(yè)獲利，長期不利于整個風(fēng)能產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大、效益提高。從調(diào)價機制看，仍是政府調(diào)價，2014 年的首次調(diào)價與 2009 年首次實施分資源區(qū)定價的市場環(huán)境已然發(fā)生巨大變化，而此次調(diào)價僅是價格下調(diào) 0.2元/千瓦時，調(diào)價機制不明確。

二是光伏發(fā)電定價方面，區(qū)域統(tǒng)一定價、統(tǒng)一調(diào)整標準不合理。區(qū)域資源稟賦是光伏發(fā)電成本一部分，企業(yè)間投入產(chǎn)出效率存在差異，剔除政府補貼、區(qū)域同一電價等相同因素后，企業(yè)成本低于平均成本 （政府定價成本）則獲得超額利潤，高于平均成本則虧損。研究發(fā)現(xiàn)，一般企業(yè)（繳納 17%增值稅）保持內(nèi)部收益率 6%的前提下，其發(fā)電成本在1.4元/千瓦時以下，明顯高于三區(qū)域標桿電價，即使采用 50% 的增值稅優(yōu)惠政策，2015 年的發(fā)電成本也才到 1元/千瓦時。

三是生物質(zhì)能定價標準近幾年未變，而發(fā)電技術(shù)、資本環(huán)境等已改變，價格補貼、稅收優(yōu)惠政策已不適應(yīng)當前的發(fā)展條件。政府主導(dǎo)的全國統(tǒng)一定價雖然簡易方便，但其固定定價機制缺乏靈活性，價格不能隨時間、市場、企業(yè)生產(chǎn)條件變化做出及時調(diào)整，滯后性明顯。

四是供需信號未充分發(fā)揮作用。由于標桿電價主要根據(jù)成本確定，與需求側(cè)關(guān)聯(lián)較小。近期受全國電力需求下降及“三北”地區(qū)本地消納能力有限、外送通道建設(shè)滯后等因素影響，新能源項目限電情況嚴重。2015 年上半年，全國棄風(fēng)率和棄光率分別為15%和10%， 電力行業(yè)供大于求的情況未能通過價格信號傳導(dǎo)給發(fā)電側(cè)投資者。

新能源價格扶持政策有利有弊

我國從財政、稅收、價格、貿(mào)易等多方面對新能源發(fā)展采取了政策支持，以產(chǎn)業(yè)鏈的視角來看，扶持政策主要集中于技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造、電場建設(shè)與運營，以及電網(wǎng)建設(shè)等環(huán)節(jié)。以風(fēng)電為例，在技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)主要是科技部的各類科技攻關(guān)項目、重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)專項和風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項資金的支持；在設(shè)備制造環(huán)節(jié)，主要政策集中在重大設(shè)備和關(guān)鍵零部件的進口關(guān)稅、增值稅減免，以及對設(shè)備制造企業(yè)的直接補貼；電場建設(shè)環(huán)節(jié)的風(fēng)電補貼政策較少，主要是早年的資金支持和貼息政策；主要補貼政策集中于電場運營環(huán)節(jié)，包括上網(wǎng)電價補貼，以及增值稅和所得稅減免等。

在眾多扶持政策中，以上網(wǎng)電價補貼為核心的價格扶持政策力度最大，主要體現(xiàn)在：

一是建立了支持可再生能源發(fā)展的法律法規(guī)體系。2006 年正式實施《可再生能源法》，建立強制上網(wǎng)制度、分類電價制度、總量目標制度、專項資金和費用分攤等五項制度。

二是出臺《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》等措施保證風(fēng)電、光伏發(fā)電可再生能源補貼政策的實現(xiàn)。實行風(fēng)電和光伏電站分區(qū)固定上網(wǎng)電價，風(fēng)電視風(fēng)能資源條件分別在燃煤脫硫標桿電價基礎(chǔ)上補貼 0.51、0.54、0.58、0.61元/千瓦時，光伏電站電價視太陽能資源條件分別補貼0.9、0.95、1元/千瓦時，分布式光伏發(fā)電實行按照電量給予 0.42元/千瓦時的補貼，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾發(fā)電分別補貼 0.75、0.65 元/千瓦時。

三是建立費用分攤制度?！犊稍偕茉捶ā返诙畻l規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)依照政府確定的上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償，明確要求建立可再生能源費用分攤制度。2006 年6月，結(jié)合電價調(diào)整，國家正式開始征收可再生能源電價附加，征收標準為0.001元/千瓦時。之后，工商業(yè)用電承擔(dān)的可再生能源電價附加征收標準不斷提高，2016年1月1日提高到0.019 元/千瓦時。

四是自 2009 年開始組織實施的“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，對節(jié)能家電、汽車、工業(yè)產(chǎn)品推廣，以財政補貼方式推廣高效節(jié)能產(chǎn)品，到 2013 年累計安排資金 40多億元。

但是，扶持政策存在諸多問題。

可再生能源電價附加資金缺口日益增大，國家面臨“漲電價”與“欠補貼”雙重壓力。我國新能源發(fā)電尚處于發(fā)展初級階段，受技術(shù)水平制約，其上網(wǎng)電價水平較高，需要政府利用可再生能源電價附加來進行價格補貼。隨著新能源發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，形成了不斷上漲的補貼資金需求，盡管可再生能源電價附加征收標準提高到目前的1.9分/千瓦時，但資金缺口仍日益增大，并且電價附加存在資金缺口的地區(qū)（省級電網(wǎng)企業(yè)）逐年增多，調(diào)配的資金額度逐年增大。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015 年底，全國可再生能源電價附加缺口累計缺口達到約400 億元。如果完全滿足2015年規(guī)劃要求的新能源補貼需要，加上彌補拖欠的補貼資金，預(yù)計需要在每度電中征收3分錢左右。由于現(xiàn)在新能源標桿電價補貼，是依據(jù)企業(yè)所報的成本人為測算的結(jié)果，企業(yè)上報的成本越高，越是可以獲得高電價。已定的標桿電價給新能源發(fā)電企業(yè)留出的利潤超過了其他發(fā)電方式。新能源是一種隨著規(guī)模擴大，邊際成本下降較快的產(chǎn)業(yè)，而標桿電價調(diào)整往往具有滯后性和被動性?？梢灶A(yù)見，未來會有很多資金投向新能源，國家規(guī)劃的規(guī)?？赡艽蠓韧黄?。到那時，國家將面臨兩難選擇，要么拖欠補貼，要么就漲電價。當前，我國經(jīng)濟增長的下行壓力很大，電價上漲幾分錢將極大地影響企業(yè)的競爭力，也會沖抵國家結(jié)構(gòu)性減稅等措施給企業(yè)的優(yōu)惠。特別是在能源需求增長放緩，能源供給保持增長的情況下，電價不降反升，也不符合市場規(guī)律。

價格補貼效率呈下降趨勢，而且按規(guī)劃補貼難以適應(yīng)新能源發(fā)展各地成本不一的挑戰(zhàn)。已有研究結(jié)果表明，隨著價格補貼政策的持續(xù)實施，新能源補貼效果2004～2013年10年間下降1/3，平均每年下降3個百分點。另一方面，目前對新能源實行固定價格補貼，降低了投資者的風(fēng)險，但是由于各地資源條件不同，技術(shù)進步速度不一，成本下降的幅度不等，由于每年收取的可再生能源電價附加基金與補貼的新能源發(fā)電量恒定，大量本可在市場中獲得贏利的光電與風(fēng)電項目得不到立項，這種按規(guī)劃補貼限制了可再生能源快速發(fā)展。根據(jù)國家能源網(wǎng)資料，光伏發(fā)電吐魯番上網(wǎng)電價目前約為0.90 元/千瓦時，但華電公司通過招標的2 萬千瓦光伏電站，電價0.785元也能贏利。由于光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電仍然需要國家的電價補貼，而光伏發(fā)電控制指標太少，該項目得不到審批。

現(xiàn)有電價補貼機制可能大幅增加補貼負擔(dān)，再加上電價補貼和配額交易方案滯后，容易導(dǎo)致“三角債”的出現(xiàn)?，F(xiàn)行新能源項目大部分是地方核準，價格補貼卻是由全網(wǎng)分攤，等于“地方請客，中央買單”，這種價格補貼費用分攤方式不太合理。另外，由于在征收過程中各種減免政策政出多門，征收過程管理不規(guī)范，導(dǎo)致可再生能源附加不能足額征收，并且征收上來的資金絕大多數(shù)用于補貼風(fēng)電，而用于光伏發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電的資金則嚴重不足。再者，由于“寅吃卯糧”現(xiàn)象普遍存在，再加上補貼資金申報和審批流程繁瑣，可再生能源電價補貼延遲發(fā)放的時間越來越長，目前長達18～36個月，這使得企業(yè)資金緊張并形成大量“三角債”，嚴重影響企業(yè)的正常經(jīng)營和經(jīng)濟效益，間接增加了新能源發(fā)電成本。

三大舉措完善新能源價格機制

目前我國新能源產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但相當一部分產(chǎn)業(yè)項目處于建設(shè)期，市場競爭優(yōu)勢尚未形成，核心競爭力不強，產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境有待進一步提升。因此，必須充分運用多種經(jīng)濟尤其是價格手段，大力促進我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

綜合來看，促進新能源發(fā)展有3種價格作用機制：一是對傳統(tǒng)能源征收資源稅、碳稅、能源稅，把化石能源消費的外部成本納入到能源開發(fā)、銷售過程中，促進經(jīng)濟主體節(jié)約能源，加快技術(shù)創(chuàng)新的步伐，提升能源利用的效率，降低能源成本，并激勵能耗主體尋求開發(fā)利用新能源等其他能源，降低排放的壓力。二是對新能源進行補貼，把新能源消費的社會效益納入到能源生產(chǎn)銷售過程中，不斷降低可再生能源生產(chǎn)、銷售成本，提高其市場競爭力。三是對化石能源征稅同時建立綠色基金，對新能源給予補貼，通過補貼與稅收并舉的方式促進新能源的發(fā)展。具體來說，可以采取以下措施：

（一）還原能源商品屬性，重構(gòu)能源價格形成機制，理順傳統(tǒng)能源與新能源產(chǎn)品之間的比價關(guān)系。

1.重構(gòu)能源價格形成機制。在市場經(jīng)濟條件下，讓市場供求自行決定能源價格，可以促進能源利用效率的提高，但是，目前市場上自發(fā)確定的能源價格并沒有包括能源價格的全部構(gòu)成，使能源價值不能反映能源的真實價格。為此，必須在市場形成價格的基礎(chǔ)上，適時、適度地對能源市場價格進行調(diào)整。從短期看，能源價格調(diào)整要立足于矯正內(nèi)部價格扭曲；從長期看，應(yīng)拉平能源外部差價和比價關(guān)系。對關(guān)系國計民生的重要短缺能源和具有壟斷特性的能源實行政府定價管理，加強和改進政府的價格監(jiān)管和調(diào)控，確保市場平穩(wěn)運行。待能源市場發(fā)展成熟后再逐步放開，實現(xiàn)能源價格市場化。

2.理順傳統(tǒng)能源與新能源產(chǎn)品之間的比價關(guān)系。資源性產(chǎn)品之間的比價關(guān)系是否合理，直接影響到不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)之間的經(jīng)濟利益與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，必須逐步理順能源比價關(guān)系。向市場提供準確的價格信號，發(fā)揮市場配置能源的基礎(chǔ)性作用，限制高耗能、高污染行業(yè)盲目發(fā)展，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，為我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.創(chuàng)新新能源產(chǎn)品定價機制。一是創(chuàng)新風(fēng)力發(fā)電價格。目前宜根據(jù)標準成本以固定價格政策為主、招標價格為輔。同時考慮到各地發(fā)電量的經(jīng)濟價值與地區(qū)差異，適當進行價格調(diào)整。在2020 年前，開展電價競價試點，宜根據(jù)機會成本考慮外部效益確定價格補貼政策， 改變單一招標定價，轉(zhuǎn)而確立政府標桿價與招標定價共存。2020年以后大力扶持技術(shù)成熟的風(fēng)力發(fā)電，在政府指導(dǎo)價基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)招標風(fēng)電上網(wǎng)電價。二是創(chuàng)新太陽能發(fā)電價格。光伏發(fā)電還處于起步階段，可以采取根據(jù)項目條件的不同核定電價的方法保護光伏發(fā)電的發(fā)展。三是生物質(zhì)能發(fā)電價格也可以借鑒太陽能發(fā)電價格的制定，進行固定平攤與分期平攤方式，逐步找到生物質(zhì)能成本的最佳平衡點，推動生物質(zhì)能發(fā)電業(yè)的發(fā)展。

（二）堅持價格扶持政策，健全新能源發(fā)電上網(wǎng)補貼機制。

1.繼續(xù)實行價格扶持政策。當前國內(nèi)新能源行業(yè)尚處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初級階段，受技術(shù)、成本、市場等因素制約，在相當長的時間里，必須有法律法規(guī)的保障和政府強有力的政策支持。按照不同階段實行不同力度的扶持：第一是“財政投入、價格維持”階段，第二是“財政退出、微利經(jīng)營”階段，第三是“商業(yè)運轉(zhuǎn)、正常利潤”階段。當前我國新能源產(chǎn)業(yè)處于第一階段，新能源發(fā)電的造價要高于煤電，上網(wǎng)電價一直是制約新能源發(fā)展的瓶頸問題，因此應(yīng)繼續(xù)實行價格扶持政策。

2.完善新能源發(fā)電上網(wǎng)定價和費用分攤機制。在我國電力市場化改革還遠未到位的前提下，固定電價制度更適合現(xiàn)階段新能源的發(fā)展。參照國外經(jīng)驗，我國必須改變新能源發(fā)電上網(wǎng)定價機制的粗放狀態(tài)，制定完善的新能源發(fā)電上網(wǎng)定價和調(diào)整機制。第一，明確“合理成本”的界定范圍和標準，按照“合理成本加合理利潤”的方法，綜合考慮新能源裝機規(guī)模、發(fā)電成本、技術(shù)進步等因素，確定合理的新能源發(fā)電上網(wǎng)電價，并在此基礎(chǔ)上完善成本監(jiān)審辦法。第二，考慮新能源成本變動的實際情況及時調(diào)整電價水平和支持政策，明確固定電價的支付期限和逐年遞減機制。第三，建立制度實施的評估及報告機制。第四，借鑒國外的綠色電價制度，鼓勵一部分居民或企業(yè)自愿支付較高的價格購買新能源，利用其差價鼓勵新能源發(fā)展，探索建立自愿認購與強制分攤相結(jié)合的新能源費用分攤機制。

3.健全新能源發(fā)電上網(wǎng)補貼機制。首先，適時適當提高新能源電價附加征收水平，保證全額征收。近年來，煤炭價格出現(xiàn)較大幅度下降，燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價具有一定下降空間。短期內(nèi)可在銷售電價保持不變的情況下，通過燃煤發(fā)電降價騰出的空間提高電價附加征收標準，并保證全部電量足額征收，確保補貼資金能夠滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。其次，調(diào)整補貼期限。建議新能源項目實現(xiàn)平價上網(wǎng)前，所發(fā)電量按新能源上網(wǎng)標桿電價收購，直至項目完成貸款還本付息后，調(diào)整為按常規(guī)化石能源上網(wǎng)電價收購，既保障了新能源發(fā)電企業(yè)的合理經(jīng)濟效益，也保證了補貼資金的有效利用。此外，調(diào)整補貼資金管理機制。明確征收新能源電價附加是新能源補貼的唯一來源，由國家發(fā)改委統(tǒng)一審核監(jiān)管，取消用國家財政年度專項資金補償可再生能源電價附加資金缺口的規(guī)定，提高可再生能源補貼管理效率，杜絕主管機構(gòu)推諉現(xiàn)象。最后，簡化補貼資金征收和撥付程序。建議簡化可再生能源電價附加的征收和補貼申報、審批、撥付方式，規(guī)定可再生能源電價附加收支均由電網(wǎng)公司代為完成。電網(wǎng)公司根據(jù)上網(wǎng)電價水平直接與可再生能源發(fā)電企業(yè)結(jié)算，可再生能源電價附加征收上來直接撥付電網(wǎng)，同時免除可再生能源電價附加在征收、發(fā)放過程中的各種稅費。政府主管部門負責(zé)對電網(wǎng)企業(yè)進行檢查和監(jiān)督，確?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)的利益不受損害。

（三）從長期來看，我國新能源價格改革應(yīng)與電力體制改革和電價市場化改革相銜接。

還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導(dǎo)資源有效開發(fā)和合理利用、支持清潔能源發(fā)展，促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化是我國電力體制改革要解決的問題之一。新能源作為一種重要的發(fā)電類型，其價格最終要走向市場化，在政府適當補貼扶持基礎(chǔ)上參與市場競爭，通過市場機制獲得價格。為此，本課題認為，應(yīng)根據(jù)國內(nèi)電力市場改革的進展程度，新能源價格改革也應(yīng)隨之進行相關(guān)調(diào)整：在電力市場化改革前期，市場機制尚未健全，市場主體尚不成熟，新能源技術(shù)尚不發(fā)達，運行成本還不具備競爭力，所以仍然需要價格補貼以提升其市場競爭力，但同時應(yīng)當兼顧市場化機制，注意與市場化手段相結(jié)合，避免對其過度補貼，因而在此階段下，“市場價＋溢價補貼”機制最為合適。在電力市場建設(shè)中期，要使電力系統(tǒng)兼容一個運轉(zhuǎn)良好的電力市場，未來還應(yīng)當全面實行“市場價＋溢價補貼”機制。而在在電力市場化建設(shè)成熟時，新能源技術(shù)會得到大幅度發(fā)展，電價補貼為政府帶來財政負擔(dān)的同時也會引起過度補貼；另一方面，為促進技術(shù)進步，培養(yǎng)市場良性競爭，發(fā)展適應(yīng)性更強的新能源技術(shù)，應(yīng)當取消溢價補貼，完全依賴市場形成價格機制。在實行市場價格體系的同時，可根據(jù)設(shè)置“新能源配額制”和“綠色證書交易機制”來保證新能源的消納量。

同時，隨著我國生活水平的提高，公民環(huán)保意識和企業(yè)履行社會責(zé)任意識的增強，可以參考荷蘭等國，供用戶選擇綠色電價機制，通過這一舉措，一方面增強公民環(huán)保意識，另一方面促進新能源發(fā)展。

（劉滿平 國家發(fā)展和改革委員會）

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