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再過6個(gè)月，“十二五”即將收官。對(duì)于政府部門而言，這是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。伴隨著“十三五”的臨近，各省一級(jí)政府也在緊鑼密鼓地制定“十三五“相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而其中一項(xiàng)就是電力規(guī)劃。
近日，黑龍江省、青海省、新疆自治區(qū)紛紛對(duì)外發(fā)布消息稱完成“十三五”電力規(guī)劃編制，進(jìn)行初審。除了各地政府，去年，南方電網(wǎng)公司以及蒙西電網(wǎng)公司也已經(jīng)完成“十三五”規(guī)劃編制，并向外公布。去年底，國(guó)家電網(wǎng)[微博]公司以及各大電力集團(tuán)的“十三五”規(guī)劃初稿也上報(bào)國(guó)家能源局。
對(duì)于上述電力行業(yè)的參與主體而言，在完成自身規(guī)劃后，他們急需的是一部可以統(tǒng)籌電源與電網(wǎng)、中央與地方的電力規(guī)劃。而現(xiàn)實(shí)是，在過去的“十一五”、“十二五”的10年間，電力規(guī)劃一直處于缺位狀態(tài)。
建國(guó)以來，我國(guó)沿襲前蘇聯(lián)管理體制，從國(guó)家層面對(duì)電力工業(yè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理。改革開放以后，電力工業(yè)逐步實(shí)施了市場(chǎng)化改革，1984年推行“集資辦電”政策，1996年組建國(guó)家電力公司實(shí)現(xiàn)“政企分離”，2002年印發(fā)國(guó)發(fā)5號(hào)文件明確電力改革總體方案并加以推進(jìn)。
伴隨著電力市場(chǎng)化改革的不斷深化，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理面臨越來越復(fù)雜的局面。也就是此間，已經(jīng)堅(jiān)持了多年的電力統(tǒng)一規(guī)劃由于各種原因最終流產(chǎn)，電力系統(tǒng)發(fā)展一度出現(xiàn)失控狀態(tài)。
對(duì)于政府主管部門而言，隨著審批權(quán)的逐漸下放，其在戰(zhàn)略制定，規(guī)劃方面職能在不斷加強(qiáng)。
隨著在中國(guó)電力裝機(jī)的快速增加與外送通道建設(shè)的相對(duì)滯后矛盾日益突出以及電力市場(chǎng)化改革的重啟，一部符合當(dāng)下的市場(chǎng)化改革背景的“十三五”電力規(guī)劃正愈發(fā)為各方期待。
難產(chǎn)的電力規(guī)劃
在電力行業(yè)，對(duì)于電力規(guī)劃出臺(tái)的呼聲一直未斷。
2002年，中國(guó)啟動(dòng)了新一輪電力體制改革，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開。隨著中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程，2005年，中共中央提出了將“計(jì)劃”改為“規(guī)劃”，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，也就是從“十一五”開始，國(guó)家編制頒布了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。
在電力行業(yè)，“十五”期間，就提出了將五年“計(jì)劃”改為五年“規(guī)劃”。
據(jù)原國(guó)家電力公司戰(zhàn)略規(guī)劃部負(fù)責(zé)人姜紹俊回憶，1999年國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)召開全國(guó)電視電話會(huì)議，時(shí)任計(jì)委主任曾培炎講話，正式部署“十五”規(guī)劃的編制工作。這次會(huì)議的突出特點(diǎn)是，將五年“計(jì)劃”改為五年“規(guī)劃”，以突出其戰(zhàn)略性、整體性、前瞻性，把對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注轉(zhuǎn)移到總量、結(jié)構(gòu)、布局，體現(xiàn)西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略的落實(shí)。當(dāng)時(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)剛剛經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)衰退期，2008年全社會(huì)用電量增長(zhǎng)2.8%，達(dá)到了較長(zhǎng)時(shí)期的最低點(diǎn)，2009年稍有復(fù)蘇，達(dá)到6.54%，與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于一些地區(qū)、部門提出超常發(fā)展的思路提出批評(píng)，所以電力規(guī)劃編制的總體思路，是對(duì)電力增長(zhǎng)預(yù)期作了較低的判斷。
當(dāng)時(shí)電力規(guī)劃的編制是由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主持，2001年1月1日國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了電力工業(yè)十五規(guī)劃。規(guī)劃“十五”期間電力增長(zhǎng)平均速度為5%，2005年全國(guó)發(fā)電量17500億千瓦時(shí)。
“‘十五’期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了巨大變化，變化之一就是2001年我國(guó)加入WTO[微博]，國(guó)際間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移給了我國(guó)以較大的發(fā)展空間，電力需求迅速猛漲，很快就突破了規(guī)劃目標(biāo)，2003年我國(guó)發(fā)電量達(dá)到19052億千瓦時(shí)，已經(jīng)突破規(guī)劃原定2005年的目標(biāo)，‘十五’規(guī)劃以尷尬的結(jié)果收?qǐng)觥?rdquo;姜紹俊回憶道。
與此同時(shí)，“十五”期間我國(guó)出現(xiàn)的嚴(yán)重缺電局面，繼而催生一批違規(guī)項(xiàng)目，數(shù)量達(dá)數(shù)千萬(wàn)千瓦。這也在某種程度上干擾了“十一五”規(guī)劃的編制和實(shí)施。
2005年開始，也就是“十一五”前半段，電力工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)超高速狀態(tài)，年增長(zhǎng)率超過15%。由于“十五”電力規(guī)劃對(duì)于預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的失誤，能源主管部門擔(dān)心規(guī)劃目標(biāo)再次被突破，規(guī)劃失掉指導(dǎo)意義，因而國(guó)家能源局組織電力規(guī)劃院，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，各大發(fā)電集團(tuán)、電網(wǎng)公司共同編制了“十一五”電力發(fā)展規(guī)劃，遺憾的是規(guī)劃編制好以后沒有發(fā)布，作為內(nèi)部掌握的尺度。
而到了“十二五”期間，能源規(guī)劃編制思路有一些轉(zhuǎn)變，即把電力規(guī)劃分解為水電、核電、煤電(含低熱值燃料綜合利用發(fā)電)、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、天然氣發(fā)電和電網(wǎng)規(guī)劃，其中電網(wǎng)規(guī)劃又分為南網(wǎng)規(guī)劃、內(nèi)蒙古電網(wǎng)規(guī)劃和國(guó)網(wǎng)規(guī)劃。
在“十二五”期間，各個(gè)電源、以及電源與電網(wǎng)間的發(fā)展由于實(shí)行了分門別類的規(guī)劃，給電力行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來一定的負(fù)面影響。
特別是在特高壓一些關(guān)鍵項(xiàng)目上，存在分歧，致使部分電網(wǎng)規(guī)劃難產(chǎn)。
而正是一部完成的電力規(guī)劃的缺失，在電力行業(yè)，電源與電網(wǎng)脫節(jié)建設(shè)進(jìn)行的十年間，一方面是負(fù)荷中心快速增長(zhǎng)的電力需求，一方面是西南和三北的富余資源需要外送，兩者間資源配置的有效機(jī)制出現(xiàn)了失控。
中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃與統(tǒng)計(jì)部張衛(wèi)東在一篇文章中指出，近年來，電力工業(yè)快速發(fā)展，但電力統(tǒng)一規(guī)劃缺失，主管部門重微觀、輕宏觀，重項(xiàng)目審批、輕規(guī)劃研究，甚至以項(xiàng)目審批代替發(fā)展規(guī)劃。
受主管部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、部門內(nèi)部或上下級(jí)部門之間銜接不順暢等因素影響，電力綜合規(guī)劃與水電、核電、新能源發(fā)電、電網(wǎng)等專項(xiàng)規(guī)劃之間，國(guó)家規(guī)劃與省級(jí)規(guī)劃之間，電力規(guī)劃與國(guó)土、環(huán)保、水利規(guī)劃之間，電力發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、價(jià)格等政策之間存在不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
缺位后遺癥
在電力規(guī)劃缺位的十年間，造成最大的后果就是各電源之間以及電源與電網(wǎng)之間，缺乏匹配，造成了“棄風(fēng)”、“棄水”等現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)以及調(diào)峰電源建設(shè)嚴(yán)重滯后的情況出現(xiàn)。
此外，“十二五”期間，盡管按行業(yè)出臺(tái)風(fēng)電、太陽(yáng)能、水電等專項(xiàng)規(guī)劃，但是由于電力綜合規(guī)劃(包括電網(wǎng)規(guī)劃)最終沒有出臺(tái)，造成了電力發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、價(jià)格等政策之間存在較為嚴(yán)重的不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
與此同時(shí)，由于電力統(tǒng)一規(guī)劃的缺失、滯后及不協(xié)調(diào)問題，在很大程度上加劇了電力項(xiàng)目盲目審批、無序建設(shè)，并造成了不利的后果。2002年以來，發(fā)電企業(yè)在中東部地區(qū)大量投資新建煤電項(xiàng)目，但鐵路運(yùn)輸和煤炭供應(yīng)等并沒有協(xié)調(diào)匹配，使得地區(qū)性的煤電運(yùn)緊張局面反復(fù)出現(xiàn);“十一五”以來，我國(guó)風(fēng)電快速擴(kuò)張，由于沒有新能源發(fā)電與電力工業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃為指導(dǎo)，部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電項(xiàng)目效益和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
在西南地區(qū)，隨著新的水電項(xiàng)目投產(chǎn)，外送形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。以四川為例，截至2014年12月底，水電裝機(jī)達(dá)到6293萬(wàn)千瓦，占全省總裝機(jī)的比例上升到79.9%。“十二五”期間每年有1000萬(wàn)千瓦以上水電裝機(jī)增長(zhǎng)，水電呈現(xiàn)集中投產(chǎn)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)2015年、2020年將分別達(dá)到7000萬(wàn)千瓦和9000萬(wàn)千瓦。
從電力需求看，四川省售電量增速不高，由“十二五”初的16.4%下降到3.4%，電力供需不能自我平衡。同時(shí)作為四川水電消納市場(chǎng)的華中、華東區(qū)域，近年來自身平衡能力逐年加強(qiáng)，電力供需處于寬松狀態(tài)，外購(gòu)電力意愿不強(qiáng)，因此，不可避免產(chǎn)生一定程度的棄水。如大渡河流域的瀘定(92萬(wàn)千瓦)、長(zhǎng)河壩(260萬(wàn)千瓦)、黃金(1167.70,-1.60,-0.14%)坪(85萬(wàn)千瓦)在前期論證階段，均送往華東及華中四省區(qū)，由于目標(biāo)消納地負(fù)荷增長(zhǎng)低于預(yù)期，暫時(shí)沒有額外電力需求空間，難以規(guī)劃確定相應(yīng)的輸電通道。
造成的結(jié)果是，2013年四川省調(diào)(不含國(guó)調(diào)廠)水電站共發(fā)生調(diào)峰棄水損失電量25.8億千瓦時(shí)。2014年1-8月四川省省調(diào)(不含國(guó)調(diào)廠)水電站共產(chǎn)生調(diào)峰棄水損失電量57.1億千瓦時(shí)，四川省2014年全年調(diào)峰棄水損失電量96.8億千瓦時(shí)，占豐水期水電發(fā)電量的14.93%。
而另一方面，由于“十二五”電力規(guī)劃以及電網(wǎng)規(guī)劃沒有出臺(tái)，一邊是能源基地外送能力不足，另一邊一些特高壓項(xiàng)目竟然出現(xiàn)了利用率偏低的情況。
4月，國(guó)家能源局公布《德寶直流等10項(xiàng)電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管報(bào)告》，報(bào)告中指出晉東南-南陽(yáng)-荊門1000千伏交流示范及擴(kuò)建工程、±500千伏德寶直流工程存在工程利用率偏低、輸電能力受限等問題。
特別是由于西北區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)存在瓶頸，±500千伏德寶直流工程華中送西北輸電能力未達(dá)到設(shè)計(jì)預(yù)期。目前，陜西電網(wǎng)寶雞-乾縣750千伏雙回線路與近區(qū)330千伏線路存在電磁環(huán)網(wǎng)，通過德寶直流受入的部分電力要通過330千伏線路向東輸送，由于寶雞-硤石、雍城-馬營(yíng)線路構(gòu)成的330千伏斷面送電功率受限，四川電網(wǎng)通過德寶直流向陜西電網(wǎng)送電最大不能超過150萬(wàn)千瓦(原設(shè)計(jì)輸電能力為雙向300萬(wàn)千瓦)，從而限制了德寶直流優(yōu)化配置資源的能力。
此外，晉東南-南陽(yáng)-荊門1000千伏交流示范工程是我國(guó)首個(gè)交流特高壓交流試驗(yàn)示范工程，2011年進(jìn)行擴(kuò)建，擴(kuò)建完成后，實(shí)際調(diào)度運(yùn)行最大輸電功率為500萬(wàn)千瓦，2012、2013年輸電量分別為133.11、123.34億千瓦時(shí)，利用小時(shí)數(shù)分別為2662、2467小時(shí)，工程利用小時(shí)數(shù)較低。
在上述監(jiān)管文件中，政府主管部門看到了統(tǒng)一規(guī)劃缺失帶來的不良后果。在建議中提出，電網(wǎng)和電源應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于重點(diǎn)輸電通道，應(yīng)統(tǒng)籌配套電源建設(shè)時(shí)序，加大協(xié)調(diào)力度，做到網(wǎng)源匹配，避免通道閑置和窩電現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于已投產(chǎn)的利用率較低的項(xiàng)目，應(yīng)研究提高工程利用率的措施，從優(yōu)化電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、合理安排運(yùn)行方式、統(tǒng)籌受端市場(chǎng)和送端電源等方面研究提出解決方案。
“規(guī)劃缺失的苦果我們已經(jīng)嘗到了，棄風(fēng)、棄水、棄光，各行業(yè)間缺乏協(xié)同，沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃。假設(shè)我們?cè)陔娏σ?guī)劃里面，還考慮到環(huán)保的約束，考慮到霧霾的約束，把這一點(diǎn)放進(jìn)來，風(fēng)電、水電多發(fā)一些電，把電網(wǎng)建起來，這個(gè)系統(tǒng)就會(huì)是一個(gè)完整的系統(tǒng)，將來才能運(yùn)行，才不會(huì)出現(xiàn)大的的浪費(fèi)現(xiàn)象。”國(guó)家電網(wǎng)公司新聞發(fā)言人、發(fā)展策劃部副主任張正陵對(duì)《能源》雜志記者說。
內(nèi)容的轉(zhuǎn)向
“電力體制改革10多年，成果豐碩，但最大的遺憾在于將原來的規(guī)劃體系打得支離破碎。”一位發(fā)電企業(yè)人士向記者抱怨道。
“‘十三五’的電力規(guī)劃，要真正解決規(guī)劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網(wǎng)，國(guó)家電網(wǎng)、南網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)，各種電源之間，就是一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃，再不會(huì)按照行政關(guān)系和不同企業(yè)來把規(guī)劃割裂。”一位前能源局官員公開表示。
據(jù)《能源》雜志記者查閱的材料顯示，十三五電力規(guī)劃將主要包括以下八個(gè)方面的內(nèi)容。一是電力需求預(yù)測(cè)，準(zhǔn)確研判經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和相關(guān)因素與電力需求的關(guān)系，按六大區(qū)域，分省(區(qū)、市)預(yù)測(cè)電力需求總量、分布、負(fù)荷特性。二是電源規(guī)劃，綜合水資源、環(huán)境容量、化石能源、核燃料、可再生能源、交通運(yùn)輸、天然氣管網(wǎng)等情況，提出電源布局、電源結(jié)構(gòu)、裝機(jī)進(jìn)度、電力流等內(nèi)容。三是電網(wǎng)規(guī)劃，論證電網(wǎng)電壓等級(jí)、輸電方式、供電范圍、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提出區(qū)域電網(wǎng)架構(gòu)、輸電通道、受端電網(wǎng)，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃期輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)建設(shè)。四是節(jié)能分析，從需求側(cè)、發(fā)電側(cè)、電網(wǎng)側(cè)等方面進(jìn)行節(jié)能分析，采取節(jié)能措施。五是經(jīng)濟(jì)性分析，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行投資估算、投資效果評(píng)價(jià)和電價(jià)影響分析。六是科技創(chuàng)新，提出技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵設(shè)備研制的方向和目標(biāo)。七是環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)價(jià)，從節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、生態(tài)保護(hù)、控制排放等角度分析規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境的影響，對(duì)社會(huì)影響的程度、范圍。八是政策措施，提出規(guī)劃期產(chǎn)業(yè)政策、體制改革和保障措施。
“電力規(guī)劃內(nèi)容主要是三部分，包括電源、電網(wǎng)、電力系統(tǒng)的二次規(guī)劃。對(duì)于一些大型、重點(diǎn)項(xiàng)目，規(guī)劃中也應(yīng)該明確。”國(guó)家能源局委托的“十三五”電力規(guī)劃編寫單位——中國(guó)電力規(guī)劃研究院副總工、規(guī)劃部主任佟明東對(duì)《能源》雜志記者稱。
而隨著我國(guó)電力工業(yè)的快速發(fā)展以及市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該也隨之改變。
根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2014年，全國(guó)電力消費(fèi)增速放緩，全社會(huì)用電量55233億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)3.8%，比上年回落3.8個(gè)百分點(diǎn)。2015年第一季度，全國(guó)全社會(huì)用電量12901億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)0.8%，增速比上年同期回落4.6個(gè)百分點(diǎn)。
“電力行業(yè)總體狀況概括起來過去主要解決缺電的問題。而現(xiàn)在是在總體平衡的狀態(tài)下，甚至寬松的狀態(tài)下，去解決好不好的問題，性質(zhì)發(fā)生了變化。好不好就是如何提質(zhì)增效，提高質(zhì)量，提高資產(chǎn)利用效率。我們預(yù)測(cè)十三五電力將呈現(xiàn)中速增長(zhǎng)，4%—6%。規(guī)劃的重點(diǎn)也發(fā)生變化。”中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕說。
對(duì)于這一點(diǎn)，佟明冬也表示認(rèn)同。“在‘十三五’期間，電源和電網(wǎng)規(guī)劃都應(yīng)該稍微放緩，合理控制開工規(guī)模。”
“對(duì)存量資產(chǎn)配置進(jìn)行優(yōu)化、技術(shù)改造，提高其資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，使電力工業(yè)總體的投入產(chǎn)出水平得以改善的安排，要在新的規(guī)劃本子中進(jìn)一步加強(qiáng)，這在以往的規(guī)劃中是缺失的。”姜紹俊說。
在歐陽(yáng)昌裕看來，“十三五”期間，電力發(fā)展應(yīng)該做到三個(gè)提高，一是加快提高電能在眾多能源消費(fèi)中的比重，也就說要加快提高國(guó)家電氣化水平。二是加快提高是加快提高電力系統(tǒng)中調(diào)峰電源的比重。造成目前火電利用小時(shí)數(shù)加速下降有兩個(gè)原因，第一個(gè)原因確實(shí)供需寬松了;另外是由于中國(guó)的電源結(jié)構(gòu)跟國(guó)外完全不一樣，中國(guó)沒有什么調(diào)峰電源，雖然有2.8億裝機(jī)的常規(guī)水電，但是調(diào)峰性能好的水電少。天然氣比重小，才有5000萬(wàn)多千瓦。絕大多數(shù)是煤電，所以煤電為風(fēng)電、太陽(yáng)能、核電在進(jìn)行深度調(diào)峰，效率馬上下降，煤耗大幅度提升。三是要加快提高非化石能源的發(fā)電率比重。然后從環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、容量三個(gè)維度來評(píng)價(jià)優(yōu)先發(fā)展哪種電源。
除了規(guī)劃核心應(yīng)該是提高資產(chǎn)效率，還有一些關(guān)鍵問題應(yīng)該在“十三五”規(guī)劃中得到解決。“我國(guó)可再生能源主要分布在西部地區(qū)，其中水電主要在西南，風(fēng)電和光伏電主要在三北，距離負(fù)荷中心較遠(yuǎn)，如何開發(fā)和輸送應(yīng)結(jié)合各地具體情況在規(guī)劃中統(tǒng)籌安排，‘十一五’和‘十二五’期間那種脫離市場(chǎng)需求和輸送條件的可再生能源規(guī)劃方法不能繼續(xù)下去了。有的企業(yè)主張建設(shè)跨17個(gè)省區(qū)市的‘三華’電網(wǎng)，有的人堅(jiān)決反對(duì)‘三華’電網(wǎng)，認(rèn)為這樣建設(shè)電網(wǎng)毀掉了我國(guó)創(chuàng)造的分層分區(qū)管理電網(wǎng)的基本經(jīng)驗(yàn)，‘三華’電網(wǎng)既不安全，又無必要但卻需要大量投資，對(duì)此，規(guī)劃編制不能以沉默對(duì)待。”姜紹俊對(duì)記者表示。
毫無疑問，對(duì)于解決電力發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，電力規(guī)劃出臺(tái)迫在眉睫。而隨著電力工業(yè)發(fā)展的巨大變化以及利益主體的更加多元化，對(duì)于規(guī)劃制定者而言，是一項(xiàng)巨大的考驗(yàn)。
規(guī)劃者的考驗(yàn)
電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為電力行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的指導(dǎo)性文件，其編制、發(fā)布和落實(shí)的職責(zé)由國(guó)家發(fā)展改革委、能源局承擔(dān)，相關(guān)部委參與。由于能源建設(shè)長(zhǎng)周期的特點(diǎn)，如何更好地在規(guī)劃中銜接將當(dāng)下的建設(shè)與未來的需求對(duì)于規(guī)劃制定者的一大挑戰(zhàn)。
在姜紹俊看來，規(guī)劃要處理好電力規(guī)劃與電源項(xiàng)目、電網(wǎng)項(xiàng)目前期工作的關(guān)系。目前電力項(xiàng)目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個(gè)問題，一是規(guī)劃與項(xiàng)目掛不掛鉤，二是項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)劃要設(shè)定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過程。
“因?yàn)槟茉椿A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期都比較長(zhǎng)，長(zhǎng)的需要十年，比如核電、大型水電甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年時(shí)間，短的也要兩三年時(shí)間。未來的需求跟當(dāng)下的建設(shè)之間怎樣銜接?這個(gè)需要通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。”上述前能源局某官員稱。
“另外，也需要通過規(guī)劃來統(tǒng)籌建設(shè)問題，就是說不能集中開工建設(shè)，還得考慮到上游產(chǎn)業(yè)，比如上游的設(shè)備制造企業(yè)，你把單子給了設(shè)備制造企業(yè)，一時(shí)生產(chǎn)不了，或者按照這么大的單子來配置生產(chǎn)能力，假如到明年你不需要了，突然沒了訂單，就會(huì)導(dǎo)致設(shè)備的閑置，這就要考慮到上游的設(shè)備制造商也要均衡安排生產(chǎn)。同時(shí)，我們也要考慮到下游，比如中能建、中電建等施工企業(yè)，不能說今年突然開工這么多的項(xiàng)目，到明年又沒了，應(yīng)該有一個(gè)均衡安排建設(shè)的問題，也就是說每年安排多少項(xiàng)目，這個(gè)靠市場(chǎng)是沒有辦法做的，而需要通過規(guī)劃來引導(dǎo)解決。”
因而，對(duì)于規(guī)劃起草者而言，更難的是各方利益的協(xié)調(diào)。作為能源規(guī)劃一部分，電力規(guī)劃要改變“十二五”期間諸多專項(xiàng)電源規(guī)劃、區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃的碎片化現(xiàn)象，加強(qiáng)統(tǒng)籌解決機(jī)制。
除了電網(wǎng)與電源的銜接，中央和地方的規(guī)劃協(xié)調(diào)牽扯問題頗多。
因?yàn)椴煌膷徫弧⒉块T，不同的地方考慮也是不一樣的。地方政府考慮的項(xiàng)目多少、就業(yè)和稅收，項(xiàng)目收益往往放于第二位。而作為中間的規(guī)劃制定者，既要解決供需的問題，又要解決行業(yè)可持續(xù)的問題。不同的部門需要相互制衡、相互協(xié)調(diào)，與過去相比，難度再不斷加大。
特別是從2013年5月開始，國(guó)務(wù)院陸續(xù)公布了中央國(guó)家機(jī)關(guān)取消和下放行政審批項(xiàng)目的名錄。按照2014年2月公布的《國(guó)家能源局行政審批事項(xiàng)公開目錄》，國(guó)家能源局保留了17項(xiàng)能源審批權(quán)。其中3項(xiàng)由能源局派出機(jī)構(gòu)實(shí)施。
這也就意味著，審批權(quán)下放后，國(guó)家能源局的職能將演變?yōu)橹贫óa(chǎn)業(yè)規(guī)劃、執(zhí)行能源法律法規(guī)以及對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。
“過去中央定規(guī)劃，中央審批項(xiàng)目，一個(gè)部委相對(duì)是容易的。現(xiàn)在項(xiàng)目審批下去了，怎么統(tǒng)籌好、協(xié)調(diào)好，那難度肯定增大。過去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還有這樣那樣的問題，連規(guī)劃都出不來，現(xiàn)在下去以后更是了，你怎么統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可能比過去的難度是幾何的提升。規(guī)劃的制定這實(shí)際上是對(duì)政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的一個(gè)挑戰(zhàn)。”歐陽(yáng)昌裕評(píng)價(jià)道。
此外，處理好政府部門內(nèi)綜合規(guī)劃局與專業(yè)司局的關(guān)系也是難點(diǎn)。“1988年成立能源部，規(guī)劃設(shè)在綜合計(jì)劃同歸口管理各產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，各專業(yè)司局可研究提出建議?，F(xiàn)在國(guó)家能源局也設(shè)有綜合部門和專業(yè)部門都在規(guī)劃，這樣綜合和專業(yè)之間就需要銜接。”姜紹俊說。
也就是說，電力規(guī)劃除了涉及能源局綜合性的規(guī)劃司外，電力司、新能源司、核電司等專業(yè)司局之間的協(xié)調(diào)也是重點(diǎn)。
在姜紹俊看來，2002年電力體制改革在取得巨大成功的同時(shí)，也產(chǎn)生了規(guī)劃、科研等事業(yè)被弱化的副作用。規(guī)劃院實(shí)行企業(yè)化，他所應(yīng)當(dāng)具有的政府職能蕩然無存，連續(xù)三個(gè)五年規(guī)劃執(zhí)行的不理想，體制上的缺失是重要原因。
從目前情況看，中國(guó)能源集團(tuán)下屬的電力規(guī)劃中心依然受國(guó)家能源局委托進(jìn)行規(guī)劃工作。對(duì)于具體實(shí)施規(guī)劃的電力規(guī)劃中心而言，做到公正和客觀，不受企業(yè)身份的影響也是難上加難。
此外，據(jù)佟明東介紹，電力規(guī)劃也是滾動(dòng)修改，3年為時(shí)間窗口。除了出臺(tái)前的前期協(xié)調(diào)，后期的實(shí)施跟蹤也至關(guān)重要。
“過去的電力部規(guī)劃處除了批項(xiàng)目之外，大部分的工作量是研究規(guī)劃，研究市場(chǎng)。規(guī)劃完成后，還要跟蹤實(shí)施，實(shí)施我們有另外的計(jì)劃處，如果某個(gè)地方過剩了，看得見的在建規(guī)模多了，那對(duì)不起，你今年或明年要控制。”歐陽(yáng)昌裕介紹說。
在姜紹俊看來，規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制同樣重要。規(guī)劃發(fā)布者每年應(yīng)檢查規(guī)劃實(shí)施情況，提出規(guī)劃實(shí)施報(bào)告，并將報(bào)告內(nèi)容納入年度工作報(bào)告。規(guī)劃實(shí)施的第二年結(jié)束后應(yīng)考慮滾動(dòng)修訂。規(guī)劃期結(jié)束后應(yīng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施提出總結(jié)報(bào)告，該總結(jié)報(bào)告需要履行一定的批準(zhǔn)手續(xù)，并向全社會(huì)公告五年電力規(guī)劃實(shí)施情況。委托第三方對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況做后評(píng)價(jià)。這樣使得規(guī)劃研究、編制、發(fā)布、修訂、總結(jié)、后評(píng)價(jià)形成一個(gè)完整的閉環(huán)。
“一部規(guī)劃的出臺(tái)不可能滿足所有人的要求。對(duì)于我們而言，如何協(xié)調(diào)與地方政府和各大企業(yè)之間的溝通，也是難點(diǎn)。就像考試一樣，時(shí)間一到，我們肯定會(huì)交卷。但是交出一份讓各方都滿意的答卷幾乎是不可能的。”佟明東感慨道。
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