由于電力管理體制不同，中外配額制的制度設(shè)計(jì)存在很大差異，我國(guó)需要怎樣的可再生能源配額制？

可再生能源配額制政策是國(guó)際上通行的促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策之一。為解決當(dāng)前可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和市場(chǎng)消納問題，我國(guó)正在研究并將出臺(tái)可再生能源配額制政策。配額制政策理念非常簡(jiǎn)單，但由于涉及眾多利益主體，其運(yùn)作機(jī)制卻非常復(fù)雜。由于國(guó)情不同，我國(guó)可再生能源配額制政策設(shè)計(jì)與國(guó)外完全不同。

國(guó)外配額制

國(guó)外配額制是一種通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的可再生能源發(fā)展政策，是一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電量在電力生產(chǎn)總量或消費(fèi)總量中所占的份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的一項(xiàng)政策，也是一項(xiàng)支持可再生能源發(fā)展的重要政策工具，目標(biāo)是通過市場(chǎng)機(jī)制以最低的成本引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)和利用可再生能源。

美國(guó)是世界上最早實(shí)施可再生能源配額制的國(guó)家之一，截至2010 年底，全球已有超過14個(gè)國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了配額制政策，一些國(guó)家在部分地區(qū)實(shí)施了配額制政策。在全球可再生能源開發(fā)利用規(guī)模較大的國(guó)家中，美國(guó)是配額制政策實(shí)施較為成功的國(guó)家，已有37個(gè)州實(shí)施了可再生能源配額制。

國(guó)外可再生能源配額制的實(shí)質(zhì)是通過市場(chǎng)機(jī)制以最低的成本引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)和利用可再生能源，根本是要解決可再生能源開發(fā)利用成本過高的問題，其作用與可再生能源固定電價(jià)政策類似。配額制政策并不只是提出一個(gè)配額目標(biāo)，而是包括配套運(yùn)作機(jī)制的完整政策體系。國(guó)外配額制政策具有兩個(gè)基本特征：

一是基于綠色證書交易。強(qiáng)制配額制是要求電力企業(yè)必須生產(chǎn)或銷售規(guī)定比例的可再生能源電量，同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)或銷售的可再生能源電量核發(fā)綠色交易證書，并通過綠色證書交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)交易。承擔(dān)配額制的企業(yè)既可以通過自己生產(chǎn)可再生能源，也可以通過買入可再生能源證書，或者二者并舉履行義務(wù)。

在綠色證書交易機(jī)制下，電力企業(yè)可根據(jù)可再生能源生產(chǎn)成本和綠色證書價(jià)格，靈活選擇合適的可再生能源產(chǎn)量和證書買入數(shù)量，從而實(shí)現(xiàn)成本最小化；同時(shí)，綠色證書交易大幅降低政府可再生能源補(bǔ)貼的確定、調(diào)整、籌集和分配等的管理成本。

二是基于電力市場(chǎng)。電力市場(chǎng)在配額制政策體系承擔(dān)重要作用，配額制一般不需要進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，可再生能源開發(fā)利用高成本主要通過電力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)用戶分?jǐn)?。電力企業(yè)為生產(chǎn)或收購(gòu)可再生能源電力或購(gòu)買交易證書付出的高成本，最終通過電力市場(chǎng)在電力用戶的銷售電價(jià)中消化。

從國(guó)外配額制政策要素來看，主要涉及以下幾個(gè)方面。

其一，配額制政策一定有一個(gè)明確的總量目標(biāo)，同時(shí)需要有配套的針對(duì)配額義務(wù)主體的目標(biāo)分配機(jī)制。不同國(guó)家總量目標(biāo)及分配機(jī)制不同。如英國(guó)，主要根據(jù)歐盟可再生能源發(fā)展目標(biāo)確定逐年配額總量目標(biāo)，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定不同地區(qū)的差異化的配額指標(biāo)，但同一地區(qū)內(nèi)電力企業(yè)承擔(dān)相同配額指標(biāo)。美國(guó)加州以2001年配額比例為基準(zhǔn)，以每年遞增1%的方式確定總量目標(biāo)，電力企業(yè)采用“存量+增量”方式承擔(dān)不同配額指標(biāo)。日本在分配地區(qū)配額指標(biāo)的時(shí)候，還會(huì)考慮各地區(qū)電網(wǎng)條件的差異，在配額指標(biāo)上乘以一個(gè)電網(wǎng)系數(shù)。

其二，從國(guó)外配額制實(shí)踐來看，配額制政策實(shí)施中承擔(dān)責(zé)任的主體是電力企業(yè)。配額制政策中，供電企業(yè)（發(fā)電企業(yè)）承擔(dān)的義務(wù)是其收購(gòu)（銷售）的電量中可再生能源電量必須達(dá)到規(guī)定的比例，電力企業(yè)不是可再生能源消納的責(zé)任主體，并沒有承擔(dān)可再生能源開發(fā)利用高成本的義務(wù)。實(shí)施配額制獲得的環(huán)境和其他社會(huì)效益，受益者是全社會(huì)和全體公民，其高成本通過電力市場(chǎng)以銷售電價(jià)的形式由全體電力消費(fèi)者承擔(dān)，配額義務(wù)的最終承擔(dān)者是電力消費(fèi)者。

其三，國(guó)外配額制政策成功實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)表明，電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、綠色證書交易機(jī)制以及考核機(jī)制構(gòu)成配額制政策實(shí)施的運(yùn)作機(jī)制，電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制解決了可再生能源開發(fā)利用的激勵(lì)問題，通過放開終端銷售電價(jià)定價(jià)權(quán)，可再生能源開發(fā)利用的高成本能夠疏導(dǎo)到電力消費(fèi)者；綠色證書交易機(jī)制可引導(dǎo)以最低成本開發(fā)可再生能源；考核機(jī)制確保配額目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)制度設(shè)計(jì)

由于政策目標(biāo)不同，電力管理體制不同，可再生能源政策環(huán)境不同，我國(guó)配額制政策設(shè)計(jì)應(yīng)與國(guó)外有很大差別。

配額制政策的本質(zhì)與固定上網(wǎng)電價(jià)政策相同，都是一項(xiàng)推動(dòng)可再生能源開發(fā)利用的激勵(lì)政策，著力點(diǎn)在于解決可再生能源開發(fā)利用的高成本問題，因此，配額制政策一般不與固定電價(jià)政策混用。與國(guó)外不同，我國(guó)針對(duì)風(fēng)電和地面光伏電站均出臺(tái)固定上網(wǎng)電價(jià)政策，對(duì)于可再生能源的開發(fā)，固定電價(jià)政策已充分發(fā)揮其激勵(lì)作用，我國(guó)出臺(tái)配額制的政策目標(biāo)不是解決通過競(jìng)爭(zhēng)降低可再生能源開發(fā)成本的問題，而是要解決可再生能源的消納問題，也就是可再生能源利用成本高的問題。

由于電力管理體制與國(guó)外不同，我國(guó)各地方發(fā)電計(jì)劃由各地方政府能源主管部門核定，因此，在我國(guó)配額制政策設(shè)計(jì)中，地方政府必須承擔(dān)起可再生能源配額制消納義務(wù)主體的責(zé)任，而發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)作為配額制的實(shí)施義務(wù)主體。

配額總量目標(biāo)根據(jù)國(guó)家合理控制能源消費(fèi)總量和調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的宏觀目標(biāo)確定。對(duì)于配額指標(biāo)的地區(qū)分配綜合考慮消納責(zé)任、消納能力、發(fā)展?jié)摿Α㈦娋W(wǎng)布局等因素,以省為單位進(jìn)行可再生能源電力配額指標(biāo)分配，不同資源條件的省份承擔(dān)的配額指標(biāo)不同；同類型的省份承擔(dān)同等的配額指標(biāo)。

基于中國(guó)國(guó)情及配額制政策目標(biāo)，中國(guó)配額制政策的實(shí)施應(yīng)主要通過行政方式實(shí)施。各地方政府應(yīng)充分發(fā)揮其在配額制政策實(shí)施的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，負(fù)責(zé)提出并落實(shí)本地區(qū)完成配額義務(wù)的具體實(shí)施方案，協(xié)調(diào)督促發(fā)電企業(yè)及電網(wǎng)企業(yè)完成配額義務(wù)。發(fā)電企業(yè)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)最優(yōu)的原則，合理確定各類非水可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投資規(guī)模和建設(shè)時(shí)序，確保其配額義務(wù)的完成。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)根據(jù)可再生能源配額總目標(biāo)及其分配情況，合理確定可再生能源電力輸送規(guī)劃，在國(guó)家能源主管部門和地方政府的指導(dǎo)和協(xié)助下編制并落實(shí)可再生能源電力消納市場(chǎng)，確保配額指標(biāo)的完成。

需要怎樣的政策

可再生能源發(fā)展中遇到的問題歸根結(jié)底還是經(jīng)濟(jì)性的問題。目前，對(duì)于風(fēng)電等可再生能源發(fā)電的開發(fā)成本高已得到了廣泛認(rèn)識(shí)，現(xiàn)有固定政策也較好解決了這一問題，但對(duì)于其由于出力特性導(dǎo)致的利用成本高，社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)不足，缺乏量化研究，導(dǎo)致目前可再生能源發(fā)電消納問題突出。

我國(guó)配額制政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)是要解決可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和市場(chǎng)消納問題，也就是可再生能源發(fā)電利用問題。電力系統(tǒng)發(fā)、輸、用同時(shí)完成的特點(diǎn)，決定了可再生能源發(fā)電利用涉及發(fā)電、輸電及用電等各環(huán)節(jié)。需要政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)的共同努力，特別是政府對(duì)于發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任義務(wù)、經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)，以及對(duì)于用戶用電行為的引導(dǎo)。

我國(guó)與國(guó)外基于電力市場(chǎng)機(jī)制的配額制的外部環(huán)境不同，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，需要出臺(tái)并完善與可再生能源配額制政策配套的政策措施，包括落實(shí)可再生能源消納市場(chǎng)和跨區(qū)跨省電網(wǎng)建設(shè)管理辦法、可再生能源配額電量受入和送出的計(jì)量辦法、出臺(tái)可再生能源低谷上網(wǎng)電價(jià)政策等。

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