建設(shè)全國碳市場和利用市場機(jī)制控制溫室氣體排放是貫徹黨中央國務(wù)院決策部署、推動綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新實(shí)踐。2021年7月16日,全國碳市場正式上線運(yùn)行,首批納入電力行業(yè),覆蓋了我國40%以上的化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放,成為全球規(guī)模最大的碳市場。由于我國碳市場處于初期起步階段,面臨不少問題和挑戰(zhàn),需要通過更長時間的市場探索和更多的市場主體參與,不斷完善碳市場建設(shè)。
為更好地發(fā)揮市場機(jī)制作用,中電聯(lián)在長期追蹤全國碳市場建設(shè)的基礎(chǔ)上,組織完成了“發(fā)電企業(yè)在全國碳市場運(yùn)行情況調(diào)研”報告,提出了相關(guān)建議,供政府決策和企業(yè)發(fā)展參考。
一、發(fā)電企業(yè)碳交易工作成效
全國碳市場整體運(yùn)行平穩(wěn)。截至2022年10月28日,累計(jì)成交量1.96億噸,其中,第一個履約期成交量1.79億噸。成交均價43.93元/噸,其中第一個履約期的成交均價為42.85元/噸。累計(jì)成交金額86.0億元,其中第一個履約期成交額76.6億元。全國碳市場以大宗協(xié)議交易為主,占80%以上。第一個履約期履約完成率99.5%,其中,央企履約完成率100%。
碳減排和碳交易認(rèn)識顯著增強(qiáng)。從開立賬戶、核算核查、配額測算、配額分配到上線交易和清繳履約的全過程,發(fā)電企業(yè)對碳市場、碳交易的全鏈條管理有了更加全面的認(rèn)識,并切身感受到碳市場對企業(yè)經(jīng)營、管理的意義和影響。
煤電清潔高效利用持續(xù)推進(jìn)。推動存量煤電節(jié)能改造、供熱改造、靈活性改造,淘汰低效率落后煤電機(jī)組,促進(jìn)能效水平進(jìn)一步提升。本次調(diào)研的100多家電廠案例,2021年單位火電發(fā)電量平均二氧化碳排放量862克/千瓦時,同比下降1.3%,降幅比行業(yè)高0.8個百分點(diǎn)。
碳排放管理效能進(jìn)一步提升。制度體系建設(shè)逐漸完善。制定碳交易管理制度,明確各級單位碳交易工作職責(zé),加強(qiáng)統(tǒng)籌管理,理順工作流程。數(shù)據(jù)管理日趨規(guī)范。企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃,加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理,進(jìn)一步提升了碳排放數(shù)據(jù)的精細(xì)化、準(zhǔn)確化、規(guī)范化。本次調(diào)查的五大發(fā)電集團(tuán)和九家地方電力集團(tuán)企業(yè)碳元素實(shí)測率從2018年的50%左右提高到2021年的100%。
減排成本降低渠道進(jìn)一步拓展。首個履約期允許企業(yè)使用CCER(國家核證自愿減排量)抵銷5%的應(yīng)清繳配額量,有利于降低單位發(fā)電量碳排放強(qiáng)度和控排企業(yè)履約成本,對新能源快速發(fā)展、增加新能源企業(yè)效益發(fā)揮了一定作用。另外,碳資產(chǎn)管理為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型帶來機(jī)遇,對未來吸引資金技術(shù)投入到節(jié)能減碳、新能源方面起到重要作用。
低碳技術(shù)創(chuàng)新步伐進(jìn)一步加快。探索開展低碳技術(shù)研發(fā)與實(shí)踐,堅(jiān)持技術(shù)引領(lǐng),加大大規(guī)模低成本碳捕集、封存與利用技術(shù)研發(fā)、示范與應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減污降碳。
經(jīng)過一年多的運(yùn)行,總體來看,全國碳市場基本框架初步建立,價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制作用初步顯現(xiàn),企業(yè)減排意識和能力水平得到有效提高,促進(jìn)企業(yè)減排二氧化碳和加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的作用初步顯現(xiàn)。
二、全國碳市場運(yùn)行存在的問題
(一)配額分配機(jī)制方面
配額分配過緊給火電企業(yè)帶來更大經(jīng)營壓力。在現(xiàn)行市場形勢下,煤價長期高位運(yùn)行。隨著新能源發(fā)展,新能源的波動性使火電機(jī)組面臨更高的調(diào)節(jié)要求,煤電利用小時下降。配額成本在電價中未疏導(dǎo)至用戶。我國火電機(jī)組經(jīng)歷了多輪“上大壓小”,進(jìn)一步減碳空間十分有限。在這些情況下,配額分配過緊會為火電企業(yè)帶來更大經(jīng)營壓力。
基準(zhǔn)線的收緊尺度和更新時間尚不明確。碳市場政策缺乏連續(xù)性,市場無法形成穩(wěn)定預(yù)期,企業(yè)難以決策,容易導(dǎo)致市場流動性不足,增大企業(yè)履約難度。
基準(zhǔn)線設(shè)置正向激勵作用不足。目前,配額基準(zhǔn)線設(shè)置在鼓勵先進(jìn)機(jī)組的同時,兼顧了小機(jī)組和特殊機(jī)組的生存需要,但對大容量、高參數(shù)、低排放和深度調(diào)峰機(jī)組的正向激勵作用不夠。如,600MW機(jī)組整體配額不足;燃?xì)鈾C(jī)組配額激勵不夠;配額分配方案的負(fù)荷率修正系數(shù)僅對純凝機(jī)組適用,會出現(xiàn)部分大容量機(jī)組因供熱量較小導(dǎo)致在純凝狀態(tài)下配額減少的問題。
碳市場覆蓋范圍相對單一。全國碳市場設(shè)計(jì)時,已經(jīng)考慮覆蓋發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空八大行業(yè),但目前僅納入發(fā)電行業(yè)。由于單一行業(yè)內(nèi)的技術(shù)水平、要素結(jié)構(gòu)、風(fēng)險因素等方面較為相似,導(dǎo)致碳市場存在潛在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險,不利于實(shí)現(xiàn)全社會低成本減排。
(二)監(jiān)測、報告與核查機(jī)制方面
基于碳實(shí)測的核算法難以應(yīng)對我國燃煤電廠煤質(zhì)不穩(wěn)定的客觀情況。與歐美電廠來煤穩(wěn)定且運(yùn)行期內(nèi)基本采用設(shè)計(jì)煤種的情況不同,我國燃煤電廠燃燒混煤是常態(tài)。配煤比例不同,煤質(zhì)隨之發(fā)生變化。企業(yè)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行取樣、制樣、混樣、檢驗(yàn)等,燃煤的日綜合煤樣、月縮分煤樣得出的檢驗(yàn)結(jié)果仍然是對實(shí)際碳含量的統(tǒng)計(jì)推斷。
碳核算指南沒有發(fā)揮提高碳數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的目的。核算指南要求過嚴(yán)過細(xì),很多要求超出了電力企業(yè)日常生產(chǎn)數(shù)據(jù)管理的規(guī)范要求,增加了企業(yè)管理環(huán)節(jié)和管理成本,但并沒有明顯增加企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度。
核查環(huán)節(jié)未充分發(fā)揮應(yīng)有作用。據(jù)企業(yè)反映,第三方核查機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性,核查存在“走過場”現(xiàn)象,增加了管理環(huán)節(jié),但企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量未能得到有效提升。
企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理有待加強(qiáng)。從中電聯(lián)對發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的分析情況看,重點(diǎn)排放單位仍存在指標(biāo)檢測不規(guī)范、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、參數(shù)使用不規(guī)范等數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。
(三)交易和履約機(jī)制方面
配額缺口上限標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)揮作用。為降低配額缺口較大的重點(diǎn)排放單位履約負(fù)擔(dān),配額分配方案設(shè)置了配額履約缺口上限20%的相關(guān)規(guī)定。據(jù)調(diào)研,在第一個履約周期中,幾乎沒有發(fā)電企業(yè)達(dá)到該機(jī)制的觸發(fā)條件。
仲裁機(jī)制缺失。目前碳市場運(yùn)行面臨較多具體問題,如,部分嚴(yán)重虧損企業(yè)銀行賬戶已被凍結(jié),導(dǎo)致其無法交易履約;一些應(yīng)納未納企業(yè)的補(bǔ)入,沒有明確途徑和方式。
(四)CCER抵銷機(jī)制方面
CCER抵銷機(jī)制尚未明確。目前政策已經(jīng)明確碳市場第一個履約周期可將CCER用于抵銷。但未來CCER抵銷機(jī)制的走向尚不明確,影響企業(yè)交易決策。另外,CCER自2017年暫停至今,經(jīng)過全國碳市場第一個履約周期,市場上的CCER供給量已遠(yuǎn)低于需求量。
三、相關(guān)建議
(一)政策機(jī)制層面
盡快出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。規(guī)范碳排放監(jiān)測、報告、核查和監(jiān)管行為,明確各主體責(zé)任,對失信行為加大處罰力度。
盡快擴(kuò)大全國碳市場覆蓋范圍。從國家層面綜合考慮各行業(yè)發(fā)展空間和減排空間,統(tǒng)籌設(shè)定碳市場不同行業(yè)控排目標(biāo)。盡快納入其他具備條件的行業(yè),充分發(fā)揮碳市場的資源配置作用和價格發(fā)現(xiàn)功能,推動全社會低成本減排。
建立配額分配長效機(jī)制。充分考慮煤電企業(yè)在電力系統(tǒng)中的作用和實(shí)際經(jīng)營情況,強(qiáng)化煤電基礎(chǔ)保障和應(yīng)急調(diào)峰的作用,穩(wěn)定能源供應(yīng),將基準(zhǔn)線下調(diào)水平控制在合理范圍,減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。盡快明確基準(zhǔn)線收緊尺度和更新的時間尺度,以使企業(yè)有明確的市場預(yù)期,激勵企業(yè)自覺開展節(jié)能降碳。調(diào)整基準(zhǔn)線設(shè)置(如,補(bǔ)增60萬千瓦機(jī)組基準(zhǔn)線、適當(dāng)調(diào)增燃?xì)鈾C(jī)組供電基準(zhǔn)值、擴(kuò)大負(fù)荷率修正系數(shù)適用范圍),以充分體現(xiàn)對大容量、高參數(shù)、低排放機(jī)組的正向激勵作用。設(shè)置配額調(diào)節(jié)機(jī)制,避免配額過松或過緊,對企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)行、對碳市場穩(wěn)定運(yùn)行帶來影響。
優(yōu)化監(jiān)測、報告與核查制度。加快研究符合國情的缺省值核算法,選擇有利于規(guī)范行為、提高效率、降低成本的科學(xué)管理路徑。鼓勵企業(yè)選擇在線連續(xù)監(jiān)測獲取二氧化碳排放數(shù)據(jù)。結(jié)合電力行業(yè)生產(chǎn)管理實(shí)際流程,調(diào)整核算核查制度,避免額外增加企業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)管理成本。
進(jìn)一步協(xié)調(diào)完善市場機(jī)制。加強(qiáng)碳市場與電力市場、綠電市場、綠證市場、CCER市場等其他相關(guān)市場機(jī)制運(yùn)行的有效聯(lián)動,統(tǒng)籌發(fā)揮政策合力,避免政策交叉和重復(fù)監(jiān)管。重啟CCER抵銷機(jī)制和自愿減排項(xiàng)目備案機(jī)制。
(二)企業(yè)層面
高度重視碳市場對企業(yè)的轉(zhuǎn)型促進(jìn)作用。根據(jù)國家雙碳目標(biāo),完善應(yīng)對氣候變化制度體系,制定企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。一方面加快企業(yè)火電布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,另一方面促進(jìn)可再生能源發(fā)展,降低單位發(fā)電量碳排放強(qiáng)度。
做好碳資產(chǎn)管理。強(qiáng)化碳資產(chǎn)管理的制度建設(shè),搭建資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)平臺,提高企業(yè)精細(xì)化運(yùn)營管理水平和碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量;探索實(shí)現(xiàn)企業(yè)碳管理系統(tǒng)與全國排污許可證信息管理平臺等國家系統(tǒng)的對接,減少重復(fù)填報,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享;挖掘CCER減排潛力,開發(fā)CCER項(xiàng)目,拓展減排領(lǐng)域;積極利用碳金融工具,發(fā)揮金融在優(yōu)化資源配置的作用。
持續(xù)開展能力建設(shè)。通過多層級、分區(qū)域、分職責(zé)的培訓(xùn),提高碳管理能力。規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略,加快清潔能源技術(shù)、儲能技術(shù)、碳捕集封存利用技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)和示范,有效推動綠色低碳發(fā)展。
(三)行業(yè)協(xié)會層面
推動建立行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理自律體系。組織制定有關(guān)行業(yè)規(guī)范,通過行業(yè)自律,推動企業(yè)自覺守法守規(guī)參與碳市場。組織企業(yè)開展碳排放數(shù)據(jù)自查和互查,預(yù)判數(shù)據(jù)風(fēng)險,加強(qiáng)交叉檢驗(yàn),提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。
加強(qiáng)企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督和人才培養(yǎng)。加快推進(jìn)碳排放管理員人才培養(yǎng)體系建設(shè),建立健全職業(yè)能力評價機(jī)制,提升行業(yè)合規(guī)開展碳數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的能力。
探討依托行業(yè)協(xié)會設(shè)立碳交易仲裁機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)碳排放交易中存在的問題、障礙和企業(yè)間的糾紛以及開展異議復(fù)核等。
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