2019年5月，菲律賓最高法院在菲律賓消費(fèi)者聯(lián)合會(huì)(Alyansa Para Sa Bagong Pilipinas，Inc.)一起集體訴訟案件中裁決，2015年6月30日后簽署的全部購電協(xié)議(約90份)應(yīng)當(dāng)重新采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式簽署。該裁決引起菲律賓境內(nèi)外投資者的廣泛關(guān)注，它固然警示投資者簽署購電協(xié)議的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，更從側(cè)面反映菲律賓民眾長期依賴傳統(tǒng)能源發(fā)電，為高電價(jià)所苦，不得不集體通過司法途徑尋求救濟(jì)的無奈。

為減輕國內(nèi)對(duì)傳統(tǒng)能源發(fā)電及燃料進(jìn)口的依賴，菲律賓早在2008年就頒布《再生能源法案(2008)》(Renewable Energy Act of 2008)，對(duì)風(fēng)電、太陽能、水電、生物質(zhì)發(fā)電和地?zé)岚l(fā)電等再生能源項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)行整體布局。2011年6月菲律賓政府頒布2011-2030年國家再生能源計(jì)劃，到2030年，菲律賓將實(shí)現(xiàn)再生能源裝機(jī)容量約15,304 MW，約為2010年容量5,438MW的3倍，并將努力實(shí)現(xiàn)到2030年再生能源發(fā)電占總發(fā)電35%份額的目標(biāo)。如今，站在2020年的始點(diǎn)，時(shí)間過半，菲律賓再生能源電力計(jì)劃完成過半了嗎?本文將解析菲律賓再生能源項(xiàng)目的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為中國投資者進(jìn)入菲律賓再生能源市場(chǎng)提供參考。

菲律賓再生能源項(xiàng)目的機(jī)遇

(1)再生能源計(jì)劃的供電缺口

相比鄰國馬來西亞、印度尼西亞兩國分別于2011年和2014年才推出系統(tǒng)的再生能源法案或再生能源計(jì)劃，菲律賓對(duì)再生能源電力開發(fā)可謂棋先一著，提前布局。根據(jù)菲律賓《再生能源法案(2008)》，菲律賓政府能源部(Department of Energy，“DOE”)和能源監(jiān)管委員會(huì)(Energy Regulatory Commission，“ERC”)負(fù)責(zé)實(shí)施推進(jìn)再生能源電力計(jì)劃。具體而言，到2030年，菲律賓計(jì)劃水電容量將增加160%，風(fēng)電容量將增至2,345 MW，光伏容量將增至1,528 MW。2016年，在國家再生能源計(jì)劃的基礎(chǔ)上，DOE進(jìn)一步制定了2017-2040年菲律賓能源計(jì)劃，到2040年，菲律賓將實(shí)現(xiàn)再生能源裝機(jī)容量達(dá)20,000MW，相比2030年的裝機(jī)容量目標(biāo)更是提高了約30%。根據(jù)DOE公布的數(shù)據(jù)，2018年菲律賓已實(shí)現(xiàn)再生能源裝機(jī)容量7,227MW，占2030年計(jì)劃裝機(jī)容量的47.2%，尚存在8,077.3MW的缺口。從數(shù)據(jù)上看，時(shí)間過半，似乎計(jì)劃也完成過半，但由于2011年制定計(jì)劃時(shí)菲律賓再生能源項(xiàng)目本身有5,438MW的余量，從某種程度看，過去10年里再生能源項(xiàng)目增速較慢，未來10年仍需加大投入才能按期完成計(jì)劃余量。

(2)再生能源鼓勵(lì)新政頻出

為鼓勵(lì)投資者開發(fā)建設(shè)再生能源電力項(xiàng)目，除2012年以來推行可觀的FIT電價(jià)(Feed-in-Tariff)外，近年來菲律賓按照《再生能源法案(2008)》的要求出臺(tái)再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)(Renewable Portfolio Standards)，建立再生能源證書交易市場(chǎng)，修改再生能源項(xiàng)目授予和登記程序等等。再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)2018年和2019年的過渡，于2020年正式施行，對(duì)配電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等電力市場(chǎng)參與者必須購買一定份額的再生能源電量提出要求，且該購電份額應(yīng)當(dāng)每年至少增加1%。2019年12月，菲律賓政府出臺(tái)規(guī)定，建立再生能源證書交易市場(chǎng)平臺(tái)，所有電力市場(chǎng)參與者均可通過該平臺(tái)買賣再生能源證書，滿足再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)的法定要求。

(3)電力市場(chǎng)開放自由

菲律賓電力市場(chǎng)的正式改革始于2001年，國家電力公司(National Power Corporation)垂直壟斷的電力市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠珠_放的電力市場(chǎng)，正式開放發(fā)電領(lǐng)域和配電領(lǐng)域，2002年開始建設(shè)電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)(Wholesale Electricity Spot Market，“WESM”)并于2006年在呂宋島首次運(yùn)營，發(fā)電企業(yè)和購電方可以在電力競(jìng)價(jià)池通過競(jìng)價(jià)的方式購售電力。目前，除輸電網(wǎng)絡(luò)全部由國家壟斷之外，發(fā)電和配電領(lǐng)域基本已經(jīng)全面開放。發(fā)電企業(yè)除了可以與配電企業(yè)簽署長期供電協(xié)議售電，還可以與適格電力消費(fèi)者簽署短期購電協(xié)議售電，以及通過參與WESM售電，多個(gè)售電途徑為發(fā)電企業(yè)提供更靈活的市場(chǎng)選擇。

外國投資者面臨的挑戰(zhàn)

盡管菲律賓再生能源電力裝機(jī)容量逐年增加，但其在傳統(tǒng)能源和再生能源的總裝機(jī)容量占比卻呈下降趨勢(shì)，外國投資者在參與投資建設(shè)菲律賓再生能源電力項(xiàng)目仍面臨挑戰(zhàn)。舉例如下：

(1)外資比例限制

菲律賓規(guī)定外國投資者在菲投資事宜的主要法律是第7042號(hào)法案《外商投資法案(1991)》(Foreign Investment Act of 1991)以及不時(shí)修訂的《外商投資負(fù)面清單》。盡管根據(jù)《外商投資負(fù)面清單》，電站項(xiàng)目可以100%對(duì)外國投資者開放，沒有持股限制，但由于《外商投資負(fù)面清單》規(guī)定外國投資者對(duì)自然資源開發(fā)利用項(xiàng)目的投資比例不得超過40%，DOE據(jù)此規(guī)定外國投資者對(duì)再生能源電力項(xiàng)目的投資比例也不得超過40%，在一定程度上限制了外國投資者投資再生能源電力項(xiàng)目的自由靈活度。

(2)FIT電價(jià)到期/滿額后電價(jià)政策尚不明朗

根據(jù)《再生能源法案(2008)》，風(fēng)電項(xiàng)目、光伏發(fā)電項(xiàng)目、海洋能項(xiàng)目、徑流式水電項(xiàng)目(run-of-river hydroelectric power)和生物質(zhì)電力項(xiàng)目實(shí)行FIT電價(jià)，該電價(jià)水平相對(duì)可觀。但是適用FIT電價(jià)的風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目在2016-2017年早已達(dá)到DOE和ERC規(guī)定的容量限額，DOE和ERC至今尚未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定擴(kuò)大適用FIT電價(jià)的風(fēng)電和光伏項(xiàng)目容量。對(duì)水電和生物質(zhì)電力項(xiàng)目而言，由于一直未達(dá)到容量限額，經(jīng)兩次延期后已于2019年12月到期，后續(xù)項(xiàng)目能否繼續(xù)享受FIT電價(jià)尚不明朗。

(3)融資模式更依賴公司融資或菲律賓境內(nèi)融資

購電協(xié)議通常是再生能源電力項(xiàng)目的收入來源保障。對(duì)于取得FIT電價(jià)的再生能源項(xiàng)目，其最主要的項(xiàng)目協(xié)議為發(fā)電企業(yè)與國家輸電公司(National Transmission Corp，“TransCo”)簽署的再生能源電費(fèi)支付協(xié)議(Renewable Energy Payment Agreement,“REPA”)。以ERC公布的標(biāo)準(zhǔn)REPA為例，TransCo作為基金管理人從FIT電價(jià)補(bǔ)助金基金向發(fā)電企業(yè)支付電費(fèi)，TransCo支付的電費(fèi)以電站實(shí)際發(fā)電量和FIT電價(jià)為基礎(chǔ)?？梢钥吹?，電費(fèi)收入與實(shí)際所發(fā)且輸送至計(jì)量點(diǎn)的電量掛鉤，這種電費(fèi)機(jī)制在一定程度上可以保證投資者的電費(fèi)收入和項(xiàng)目現(xiàn)金流。但另一方面，再生能源的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)工作基本由發(fā)電企業(yè)自行完成，除電費(fèi)支付義務(wù)外，購電方一般不對(duì)發(fā)電企業(yè)提供具體的協(xié)助和支持，REPA也未對(duì)不可抗力、法律變更等非發(fā)電企業(yè)原因?qū)е码娬緹o法送電給發(fā)電企業(yè)帶來的不利后果作出詳細(xì)規(guī)定。

對(duì)于無法取得FIT電價(jià)的再生能源項(xiàng)目，發(fā)電企業(yè)銷售電力和取得電費(fèi)收入的方式通常與傳統(tǒng)能源電力項(xiàng)目相同，發(fā)電企業(yè)可以選擇與配電企業(yè)簽署長期供電協(xié)議供應(yīng)電力，也可以選擇與適格電力消費(fèi)者簽署短期協(xié)議(通常為兩年)直接銷售電力，此外，對(duì)于額外電量，發(fā)電企業(yè)還可以選擇直接通過WESM以競(jìng)價(jià)的方式出售。

總體而言，菲律賓再生能源項(xiàng)目的購電協(xié)議基于比較成熟的電力市場(chǎng)產(chǎn)生，合同機(jī)制相對(duì)簡(jiǎn)單，對(duì)再生能源項(xiàng)目而言，目前傳統(tǒng)無追索權(quán)的項(xiàng)目融資不是市場(chǎng)主流實(shí)踐，外國投資者可能需要考慮公司融資或與菲律賓當(dāng)?shù)厝谫Y機(jī)構(gòu)了解溝通當(dāng)?shù)厝谫Y實(shí)踐。

對(duì)中國投資者的提示

隨著全球光伏、風(fēng)電等再生能源發(fā)電成本的持續(xù)走低，加之其資源優(yōu)勢(shì)及環(huán)保特征，東南亞、南亞、拉美、中亞等發(fā)展中國家相繼出臺(tái)政策，鼓勵(lì)境內(nèi)外投資者參與本國再生能源電力項(xiàng)目的投資建設(shè)。相較于亞洲其他國家，菲律賓電力市場(chǎng)已經(jīng)相對(duì)成熟和開放，總體上是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性和可持續(xù)性的電力市場(chǎng)，為投資者提供一個(gè)相對(duì)公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)標(biāo)2011-2030年國家再生能源計(jì)劃，再生能源電力的缺口仍然較大，對(duì)于投資者而言機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，我們也將持續(xù)關(guān)注菲律賓再生能源電力市場(chǎng)，并結(jié)合我們的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助投資者識(shí)別與管控項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)。

盡管存在上述外資比例限制，但從2019年11月開始，生物質(zhì)發(fā)電和/或垃圾發(fā)電項(xiàng)目的外商投資不再受40%的投資比例限制，具體可以進(jìn)一步了解澄清，故不排除再生能源項(xiàng)目將來進(jìn)一步對(duì)外資開放的可能。有意參與菲律賓再生能源項(xiàng)目的投資者建議通過法律盡職調(diào)查，進(jìn)一步了解外商投資的法律實(shí)踐的動(dòng)態(tài)，結(jié)合具體的商業(yè)訴求搭建符合當(dāng)?shù)胤梢?guī)定的交易結(jié)構(gòu)。

對(duì)于部分希望通過小比例股權(quán)投資帶動(dòng)EPC工程的中國投資者而言，結(jié)合再生能源項(xiàng)目實(shí)際情況和當(dāng)前法律實(shí)踐，在項(xiàng)目公司層面選擇合適的合作方可能更能發(fā)揮自身工程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，但需在股權(quán)交易文件中關(guān)注并權(quán)衡小股東利益的保護(hù)機(jī)制以保障EPC合同的落地和執(zhí)行。

值得注意的是，DOE正在制定綠色能源電價(jià)方案(Green Energy Tariff Program)，初步打算通過綠色能源電價(jià)方案授予2,000 MW再生能源項(xiàng)目，并已經(jīng)公布草案向社會(huì)征求意見，新的再生能源電價(jià)方案可能即將出臺(tái)。根據(jù)DOE公布的綠色能源電價(jià)方案(草案)，在封頂電價(jià)范圍內(nèi)，通過競(jìng)價(jià)方式確定再生能源電價(jià)，即綠色能源電價(jià)，2020年的第一輪競(jìng)價(jià)預(yù)計(jì)將在該方案生效后90天內(nèi)舉行。隨著再生能源技術(shù)成本的降低以及監(jiān)管部門前瞻性的監(jiān)管方式，不排除菲律賓未來的再生能源項(xiàng)目將通過與鄰國馬來西亞類似的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)模式批量選擇合格投資者，并給投資者帶來機(jī)會(huì)。

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