今年第三季度以來，中國光伏行業(yè)利好迭出，從“國八條”總綱的出臺(tái)、到中歐光伏貿(mào)易戰(zhàn)的罷兵言和、直至光伏電價(jià)補(bǔ)貼落地，一系列政策組合拳徹底解決了制約行業(yè)發(fā)展的若干核心問題，給相關(guān)企業(yè)送上了定心丸。伴隨金風(fēng)送爽、漸近中秋，告別“盛夏的果實(shí)”后，光伏新政的熱度卻依然不減，后續(xù)紅包有望在即將到來的第四季度密集發(fā)放，包括度電補(bǔ)貼政策細(xì)則、電站增值稅即征即返50%優(yōu)惠、電網(wǎng)并網(wǎng)細(xì)則等。而在光伏行業(yè)重新成為炙手可熱的香餑餑之后，此前還避之惟恐不及的地方政府又紛紛將其攬入懷中，各種地方版本的光伏新政有望成為未來一段時(shí)間的看點(diǎn)。與曾經(jīng)“要錢出錢”、“要地給地”的保姆式扶持、大躍進(jìn)式發(fā)展思路相比，如今的地方光伏政策都有哪些新意?成效又會(huì)如何呢?

地方政府“保姆式”扶持的緣起與沒落

從2001-2011年，可以說是中國光伏業(yè)的黃金十年。尤其是尚德電力的橫空出世和赴美上市，耀眼的造富神話更是徹底點(diǎn)燃了各地追捧光伏業(yè)的熱情。尚德發(fā)跡的背后，“無錫模式”也被人們津津樂道：就是一個(gè)開明的政府，找到具有資本和商業(yè)管理意識(shí)、且有名望的人或組織來代表“政府”，把各種資源，包括政策、資本、技術(shù)、市場(chǎng)整合在一起，支持企業(yè)，然后功成身退。

在本世紀(jì)初的中國，“無錫模式”無疑是當(dāng)時(shí)盛行的“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”發(fā)展思路的完美演繹，政府負(fù)責(zé)將企業(yè)“領(lǐng)進(jìn)門-扶上馬-送一程”，當(dāng)企業(yè)羽翼豐滿再放手。畢竟當(dāng)時(shí)中國光伏業(yè)還一片荒蕪，從企業(yè)到市場(chǎng)都需要培育，政府的引導(dǎo)不可或缺。

但伴隨光伏業(yè)的全盛和嬗變，“無錫模式”在各地模仿和移植的過程中逐漸變味，地方政府的行政之手越伸越長，大包大攬甚至越俎代庖的現(xiàn)象開始屢見不鮮。在那些中國光伏最瘋狂的年代，地方政府不僅提供廉價(jià)貸款、土地和電力，還幫助企業(yè)招工、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，甚至還有地方贈(zèng)送當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)給光伏投資者……一句話，政府出錢出地出人，企業(yè)只管上項(xiàng)目。中國光伏的全盛時(shí)期，全國有300座城市提出將光伏產(chǎn)業(yè)作為未來的支柱產(chǎn)業(yè)，而其中不少城市還打造了大規(guī)模的光伏產(chǎn)業(yè)園，數(shù)十個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)園更提出了上千億元的產(chǎn)值目標(biāo)。

即便在“無錫模式”的發(fā)源地，當(dāng)?shù)卣蜕械轮g的關(guān)系也并沒有真正做出切割。尚德電力上市、施正榮躋身中國首富以后，無錫繼續(xù)給予其稅收返還政策和土地使用優(yōu)先、價(jià)格優(yōu)惠的便利，并積極聯(lián)絡(luò)銀行和投資人，幫助其在產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展。最終在無錫尚德傾覆之際，仍然是無錫政府全面接管了其核心資產(chǎn)，并一手安插代理人進(jìn)入尚德董事會(huì)，繼續(xù)遙控破產(chǎn)重組進(jìn)程。

伴隨近兩年光伏神話的褪色，地方政府的保姆式服務(wù)也漸漸力不從心。更重要的是，伴隨昔日的“城市名片”蛻變?yōu)閭鶆?wù)包袱，對(duì)于地方政府而言光伏企業(yè)已經(jīng)不是為其貼金而是讓他們丟臉，不少地方對(duì)于光伏業(yè)的態(tài)度紛紛180度大轉(zhuǎn)彎，任憑“失寵”的企業(yè)自生自滅。說到底，一些地方對(duì)光伏業(yè)保姆式扶持的背后，仍然是“唯GDP至上”的政績觀作祟;一旦光伏業(yè)失去了吸金效應(yīng)和造福光環(huán)，棄若敝履也就不奇怪了。

光伏新政的核心：尊重市場(chǎng)選擇減少政府干預(yù)

去年下半年以來，中央政府層面開始為內(nèi)憂外患的中國光伏業(yè)打強(qiáng)心針，伴隨政策利好陸續(xù)釋放，歷經(jīng)一輪盛衰周期的光伏業(yè)終于踏上了觸底回升的復(fù)蘇征途。眼見光伏又成了香餑餑，地方政府開始重拾笑臉;但無論是政府還是那些劫后余生的光伏企業(yè)，雙方顯然都有些尷尬。對(duì)于一些地方來說，雖然笑臉相迎，心里的嘀咕卻是：不知道這回打雞血到什么程度比較合適?今后的光伏業(yè)究竟是下金蛋的雞還是扶不起的阿斗?而對(duì)于經(jīng)歷過“失寵”之痛的企業(yè)來說，這段過往顯然耿耿于懷，不知道地方政府在扶持方面還能有多少真心?

其實(shí)，日韓等鄰國都曾舉政府之力扶持某個(gè)產(chǎn)業(yè)，卻很少出現(xiàn)這種“始亂終棄”的困局。它們的經(jīng)驗(yàn)是，更多出臺(tái)普適性鼓勵(lì)行業(yè)發(fā)展的政策，而非由地方政府支持本地企業(yè)，并且重視產(chǎn)業(yè)政策不妨礙經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用。無論是資金支持還是人才培育，核心是為企業(yè)提供相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)，而不是大包大攬、拔苗助長。

而這恰恰暗合了本屆政府“習(xí)李新政”尤其是“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的思路。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，政府與市場(chǎng)應(yīng)該“換手”，政府不越位、不缺位。無論政府職能如何轉(zhuǎn)變，政府也是市場(chǎng)當(dāng)中重要的主體，而不是游離于市場(chǎng)之外;減少審批，尊重市場(chǎng)，尊重市場(chǎng)主體的選擇，政府減少微觀干預(yù)，簡政放權(quán)。

其實(shí)，從溫家寶時(shí)代起，光伏新政就已經(jīng)按照這一全新的發(fā)展路徑邁進(jìn)了。2012年12月，時(shí)任國務(wù)院總理的溫家寶研究確定促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策措施，就提出了減少政府干預(yù)、禁止地方保護(hù)的內(nèi)容。而從今年7月出臺(tái)的終極版“國八條”來看，主要的新政舉措也都是圍繞市場(chǎng)在發(fā)力，政府的邊界就在于營造和維護(hù)一個(gè)適合行業(yè)發(fā)展的環(huán)境。顯然，地方版本的光伏新政，也只有以“國八條”的基本精神為藍(lán)本，才不至于念錯(cuò)經(jīng)、走錯(cuò)路。

光伏重鎮(zhèn)先行一步新政“兩江版”面世

就目前來看，作為中國的兩大光伏重鎮(zhèn)，江蘇、江西已最先制訂出臺(tái)了地方版的光伏新政舉措。作為昔日尚德、賽維“光伏雙雄”的誕生地，將如何助力當(dāng)?shù)毓夥鼧I(yè)重整旗鼓，無疑令業(yè)界為之側(cè)目。

具體來看，江蘇參照新一輪光伏發(fā)電扶持政策確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將今年全省光伏發(fā)電總量規(guī)模在原定省補(bǔ)200MW基礎(chǔ)上再擴(kuò)大400MW，新增規(guī)模由省和地方按1：1的比例給予補(bǔ)貼。在國家統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)基礎(chǔ)上，該省加大光伏發(fā)電電價(jià)附加補(bǔ)助力度，明確對(duì)全省新投產(chǎn)的非國家財(cái)政補(bǔ)貼光伏發(fā)電項(xiàng)目，每千瓦時(shí)上網(wǎng)電價(jià)分別確定為2012年1.3元、2013年1.25元、2014年1.2元和2015年1.15元，分別比國標(biāo)高出0.3元、0.25元、0.2元和0.15元，省級(jí)財(cái)政每年從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金中安排1.6億元給予補(bǔ)助。

再看江西，該省日前共出臺(tái)16條措施推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為2015年光伏主營業(yè)務(wù)收入突破千億元提供政策支持。具體舉措方面，江西將督促金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)“有保有壓”的信貸政策，對(duì)光伏企業(yè)實(shí)行“扶優(yōu)、扶強(qiáng)、限劣”，對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)不減貸、不壓貸、不抽貸，實(shí)施優(yōu)惠利率。同時(shí)，控制新上單純擴(kuò)大產(chǎn)能的多晶硅、光伏電池及元件專案，對(duì)國家禁止建設(shè)、不符合產(chǎn)業(yè)政策的光伏制造專案不予立項(xiàng)和信貸支持;利用“市場(chǎng)倒逼”機(jī)制，鼓勵(lì)省內(nèi)光伏企業(yè)兼并重組，加快關(guān)停淘汰落后產(chǎn)能;鼓勵(lì)光伏企業(yè)開展境外投資、開拓國際市場(chǎng)。此外，對(duì)分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價(jià)附加等針對(duì)電量征收的政府性基金;對(duì)建設(shè)光伏電站的企業(yè)，優(yōu)先審批電力增容需求;鼓勵(lì)居民建設(shè)分布式光伏電站，凈上網(wǎng)電量由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購。

應(yīng)該看到，眼下地方政府在制訂政策指標(biāo)時(shí)，已經(jīng)從當(dāng)年光伏“大躍進(jìn)”時(shí)期的狂熱中退燒。江西此前出臺(tái)的《光伏業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》顯示，2015年該省光伏產(chǎn)業(yè)收入要達(dá)到2500億元;如今，江西版的光伏“十六條”中，已悄悄將2015年的行業(yè)營收目標(biāo)調(diào)降至1000億元。同樣，2009年6月發(fā)布的《江蘇省光伏發(fā)電推進(jìn)意見》，曾規(guī)劃到2011年，全省電池及組件產(chǎn)能要達(dá)到10000MW左右，光伏產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)3500億元。即便是今天，江蘇光伏也沒有能達(dá)到這個(gè)指標(biāo);而在其最新的光伏扶持意見中，相關(guān)表述已經(jīng)難覓蹤影。

從內(nèi)容來看，江蘇版顯然更貼近“國八條”的本意，注重價(jià)格杠桿和財(cái)政手段的應(yīng)用，基本沒有挾帶多少具有行政調(diào)控色彩的“私貨”。尤其是電價(jià)補(bǔ)貼部分，基本就是在國標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步追加補(bǔ)貼，對(duì)于當(dāng)?shù)毓夥髽I(yè)來說無疑是錦上添花。但無錫尚德的破產(chǎn)重整，乃至于尚德電力的未來走向，無疑仍是懸在江蘇光伏界頭上的一把達(dá)摩克利斯之劍。面對(duì)百億元的債務(wù)，無論國資是否出手兜底，無疑都將最終敲響“無錫模式”的喪鐘。

而江西版的光伏“十六條”中，雖然多處強(qiáng)調(diào)“利用市場(chǎng)倒逼”等，但其中仍多多少少留下了可供地方政府插手的“暗門”。就“有保有壓”的信貸政策來看，要保什么企業(yè)、又壓哪幾家?是完全由金融機(jī)構(gòu)說了算呢，還是要看當(dāng)?shù)卣谝?至于對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)不減貸、不壓貸、不抽貸，實(shí)施優(yōu)惠利率等表述，怎么看都覺得是為賽維等巨頭度身定做。正如江蘇面臨的無錫尚德善后困局，賽維已經(jīng)形同一家“僵尸”企業(yè)，江西究竟是要繼續(xù)為其背書，還是選擇徹底切割，同樣將考驗(yàn)光伏“十六條”的含金量。至于“對(duì)建設(shè)光伏電站的企業(yè)，優(yōu)先審批電力增容需求”，是會(huì)對(duì)省外企業(yè)也一視同仁，還是僅僅對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的優(yōu)待?會(huì)成為一種變相的地方保護(hù)措施么?顯然留下了模糊操作的空間。

值得一提的還有，光伏“中央軍”的強(qiáng)勢(shì)進(jìn)場(chǎng)，攪動(dòng)一池春水的同時(shí)，更給地方政府?dāng)[出了一道現(xiàn)實(shí)的難題：與以往面對(duì)清一色的民營企業(yè)相比，如今雖然同樣是企業(yè)，但背景、體量、效益迥異，該如何平衡不同市場(chǎng)主體之間的利益和關(guān)系?過分抱央企的大腿，無疑會(huì)令當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不滿，何況“強(qiáng)龍不壓地頭蛇”;而如果偏向本地企業(yè)，又很容易被扣上“地方保護(hù)”的帽子，而怠慢央企對(duì)于地方政府也絕對(duì)是“不可承受之重”。正是剪不斷、理還亂，以往盤根錯(cuò)節(jié)的政商關(guān)系尚未理順，光伏業(yè)內(nèi)如何“切蛋糕”又成為頭痛的難題。光伏新政的劇本有了，但這臺(tái)大戲如何唱好，還得地方政府費(fèi)思量。

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