??7月11日下午，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》。

??能源消耗總量和強(qiáng)度雙控為何要轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控？應(yīng)該如何推進(jìn)？在基礎(chǔ)能力建設(shè)和各項配套制度建設(shè)方面如何發(fā)力？

??1.能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控是新形勢新目標(biāo)下的要求

??能耗雙控是指對能源消費總量和能源消費強(qiáng)度進(jìn)行了控制，經(jīng)過“十一五”至“十四五”循序漸進(jìn)地發(fā)展，已經(jīng)成為一套相對穩(wěn)定和成熟的機(jī)制，旨在按省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域設(shè)定能源消費總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)。

??在2020年9月22日我國提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)之后，隨著我國“雙碳”戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)和“1+N”的頂層設(shè)計基本完成建立，之前能耗雙控的不足也逐步顯露出來。一方面能耗總量控制不僅包含化石能源消費，也包括核能和可再生能源等非化石能源，總量的管控直接影響了可再生能源的開發(fā)利用和可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，能源消費總量中也包含了用于原料的能源消費，從合理性和石化、化工等產(chǎn)業(yè)的剛性需求來看有一定的不合理性。以上兩方面的不足也造成了能耗雙控的要求與我國碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)并未完全銜接。

??“十二五”末期以來，我國實施的是碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)。但在2030年前實現(xiàn)碳排放達(dá)峰，就需要我國需要逐步把碳排放總量納入考慮。實施碳排放雙控可以有效避免能源總量控制的局限性，在控制化石能源消費的同時鼓勵可再生能源發(fā)展，并且給予地方政府更多的綠色空間。

??2.從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控是循序漸進(jìn)的過程

??從能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。實際上，針對能耗雙控中可再生能源消費和原料用能問題的完善考慮，在近年的政策中已經(jīng)逐步有所體現(xiàn)。2019年，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》中就提出“在確保完成全國能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)條件下，對于實際完成消納量超過本區(qū)域激勵性消納責(zé)任權(quán)重對應(yīng)消納量的省級行政區(qū)域，超出激勵性消納責(zé)任權(quán)重部分的消納量折算的能源消費量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核”。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確要實施“以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。

??去年底國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、國家能源局等多部門先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關(guān)工作的通知》，明確了新增可再生能源和原料用能消費不納入能源消費總量控制。

??在能耗雙控措施中完善可再生能源消費和原料用能的問題，表明我國已經(jīng)在雙控轉(zhuǎn)變上邁出了重要一步。此次深改會審議通過《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，也標(biāo)志著在能耗雙控政策體系完善后，已經(jīng)初步具備了轉(zhuǎn)向碳排放雙控的工作基礎(chǔ)。

??3.實施碳排放雙控還需要做好基礎(chǔ)能力建設(shè)和完善配套制度

??實施碳排放雙控的前提是要做好相應(yīng)的基礎(chǔ)能力建設(shè)，其中的關(guān)鍵就是完善我國各級政府部門在碳排放數(shù)據(jù)核算上的基礎(chǔ)能力，做到“心中有數(shù)”。目前二氧化碳排放的在線監(jiān)測無論從技術(shù)、成本還是覆蓋范圍都難以作為碳排放統(tǒng)計的主要手段，仍需要通過核算來進(jìn)行碳排放的統(tǒng)計。“十三五”時期我國各級部門碳排放強(qiáng)度的考核采用統(tǒng)計部門提供能源統(tǒng)計、主管部門各自計算的方式來進(jìn)行。為了支撐碳排放雙控的實施，并與碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)匹配，需要我國各級統(tǒng)計部門在現(xiàn)有能源統(tǒng)計基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立和提升碳排放統(tǒng)計能力，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，并逐步納入不容忽視的工業(yè)過程排放，做到碳排放數(shù)據(jù)的可信與可比。

??除了碳排放統(tǒng)計核算基礎(chǔ)外，為了確保碳排放雙控目標(biāo)的完成，還需要科學(xué)、合理的將碳排放目標(biāo)分配至各級行政區(qū)域以及重點領(lǐng)域和行業(yè)，并與地方的碳達(dá)峰碳中和頂層規(guī)劃相銜接，這些均需要各級政府部門具備更強(qiáng)的雙碳基礎(chǔ)能力。

??在實施碳排放雙控政策階段，需要制定完善碳排放雙控的考核制度，明確考核的主體、范圍、內(nèi)容、數(shù)據(jù)來源、核算方法、考核機(jī)制等方面，不僅是國家考核各省級行政單位的依據(jù)，也將作為各省對下級地市進(jìn)行雙控考核的指導(dǎo)。除了碳排放雙控考核制度外，還需要做好與能耗雙控機(jī)制的銜接，并重點做好與節(jié)能目標(biāo)、可再生能源消納目標(biāo)、全國以及各試點碳市場總量目標(biāo)等的協(xié)同，并在地方碳達(dá)峰碳中和頂層規(guī)劃和目標(biāo)的指引下，探索碳預(yù)算、碳披露等配套制度，使碳排放雙控目標(biāo)落到實處。